ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 липня 2024 року
м. Київ
справа № 420/8728/23
провадження № К/990/5860/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2024 (головуючий суддя Турецька І.О., судді Градовський Ю.М., Шеметенко Л.П.)
у справі №420/8728/23
за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради
до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради,
треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2023 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон № 2342-IV) у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, a саме: ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_7 ІНФОРМАЦІЯ_3, ОСОБА_6 ІНФОРМАЦІЯ_4, ОСОБА_4 ІНФОРМАЦІЯ_5 ОСОБА_5 ІНФОРМАЦІЯ_6 ;
- зобов`язати нарахувати та виплатити одноразову грошову допомогу у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_7 ІНФОРМАЦІЯ_3, ОСОБА_6 ІНФОРМАЦІЯ_4, ОСОБА_4 ІНФОРМАЦІЯ_5 ОСОБА_5 ІНФОРМАЦІЯ_6 .
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2023 позов задоволено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2024 апеляційну скаргу Департаменту освіти та науки Одеської міської ради задоволено, внаслідок чого:
- рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2023 скасовано;
- ухвалено рішення про відмову у задоволенні позову.
4. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури оскаржив її у касаційному порядку та просив скасувати, натомість залишити у силі рішення суду першої інстанції.
5. Від Департаменту освіти та науки Одеської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, від Служби у справах дітей Одеської міської ради надійшли пояснення щодо касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Приморська окружна прокуратура міста Одеси, в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), витребувала та опрацювала інформацію щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Приморського району міста Одеси Одеської області.
7. За результатами вивчення отриманої інформації, Прокурор встановив факт ненарахування та невиплати Департаментом освіти та науки Одеської міської ради одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
8. Такими особами являлися: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 .
9. Зокрема, ОСОБА_3 2004 року народження, яка позбавлена батьківського піклування у 2022 році, закінчила навчання у Одеській ЗОШ № 77 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради, відрахована у зв`язку зі здобуттям повної загальної середньої освіти.
10. У 2020 році завершив навчання в Одеській гімназії № 105 Одеської міської ради, позбавлений батьківського піклування, ОСОБА_1, 2002 року народження.
11. У 2022 році завершив навчання, у зв`язку зі здобуттям повної загальної середньої освіти в Одеському ліцеї № 68 Одеської міської ради, дитина-сирота - ОСОБА_2, 2005 року народження.
12. Також у 2022 році завершила навчання в Одеській гімназії № 21 Одеської міської ради, позбавлена батьківського піклування - ОСОБА_6, 2005 року народження.
13. У 2021 році закінчили навчання у Одеській ЗОШ № 58 І-Ш ступенів Одеської міської ради та здобули повну загальну середню освіту - ОСОБА_8 (зміна прізвища на ОСОБА_9 ), ІНФОРМАЦІЯ_7, який має статус дитини, позбавленої батьківського піклування та ОСОБА_5, 2004 року народження, який має статус дитини, позбавленої батьківського піклування.
14. Одноразова грошова допомога, яка передбачена статтею 8 Закону № 2342-IV, у розмірі шести прожиткових мінімумів вказаним випускникам не виплачена.
15. Департамент освіти та науки Одеської міської ради зазначив про відсутність підстав для виплати спірної допомоги у зв`язку із тим, що діти продовжили навчання (лист Департаменту від 12.12.2022).
16. На переконання прокуратури, така бездіяльність Департаменту освіти та науки Одеської міської ради є протиправною, свідчить про порушення інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей, підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування з боку держави, а тому позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що частиною 7 статті 8 Закону № 2342-IV встановлено обов`язок з виплати грошової допомоги усім випускникам навчальних закладів, не розмежовуючи їх на окремі категорії - тих, хто продовжив навчання в іншому навчальному закладі, та тих, хто працевлаштувався та інші.
18. Проаналізувавши положення постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.1994 №226 "Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Постанова №226), суд першої інстанції дійшов висновку, що цим нормативним актом фактично обмежується право на отримання одноразової грошової допомоги шляхом встановлення певної умови, а саме: працевлаштування після закінчення навчального закладу.
Тому, суд, виходячи із загальних засад пріоритетності законів над іншими підзаконними нормативними актами та враховуючи, що Постанова №226 була прийнята до набрання чинності Законом №2342-IV, вважав, що для вирішенні спірного питання підлягають застосуванню саме норми Закону №2342-IV.
19. Також суд першої інстанції вважав безпідставним посилання Департаменту освіти та науки Одеської міської ради на відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду з наведеним позовом, зазначивши, що такі повноваження закріплені в статтях 2 та 23 Закону 1697-VII, а також передбачені статтею 131-1 Конституції України.
20. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що аналіз правових підстав позову свідчить про відсутність у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність підстав для представництва інтересів неповнолітніх осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону № 1697-VII.
21. Колегія суддів врахувала, що 3 особи досягли повноліття на дату подання прокурором позову та набули адміністративно-процесуальної дієздатності, в розумінні частини другої КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права. Інші 3 особи, на момент звернення прокурора із цим позовом, не досягли повноліття та не набули адміністративно-процесуальної дієздатності. Прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ І ПОЯСНЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
22. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що у зв`язку з існуванням суперечливої практики Верховного Суду, є необхідність вирішення питання про відступ від правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18.11.2021 у справі №140/4953/20 та від 07.08.2023 у справі №120/2940/23 та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові суду.
23. Департамент освіти та науки Одеської міської ради у відзиві на касаційну скаргу підтримує висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.
24. Служба у справах дітей Одеської міської ради у поясненнях на касаційну скаргу наголошує на правовій колізії між положеннями Постанови №226 та Закону №2342-IV, зазначає, що виплата зазначеної допомоги без дотримання умови працевлаштування стане можливою виключно після внесення змін до Закону.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, керується таким.
26. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
27. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
28. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
29. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
30. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
31. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
32. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
33. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
34. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
35. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
36. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
37. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
"10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
38. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
39. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.
40. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
41. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та інших.
42. При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
43. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
44. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.
45. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
46. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.