ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 червня 2024 року
м. Київ
справа № 925/1133/18
провадження № 12-60гс23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Ткача І. В.,
суддів: Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,Шевцової Н. В.,
за участюсекретаря судового засідання Співака С. В.,
представників учасників:
прокурора - Василенко Н. В.,
відповідача-1 - Панченко В. В.,
відповідача-2 - не з`явилися,
розглянула у судовому засіданні касаційну скаргу заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора
на постановуПівнічного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 (головуючий суддя Хрипун О. О., судді Тищенко А. І., Іоннікова І. А.)
за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури
до Черкаської міської ради, Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант""
про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад позовних вимог
1. Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради(далі - відповідач-1), Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (далі - відповідач-2, ПП "ІБК "Будгарант"), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962" (далі - Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016);
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства "Центр Державного земельного кадастру" при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "ІБК "Будгарант", зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.
2. Прокурор стверджує, що Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави.
3. За доводами прокурора, він звернувся як самостійний позивач, оскільки відсутній орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Розгляд справи судами
4. Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив.
5. Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не є належним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу. Суд вказав, що саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - Держгеокадастр) має компетенцію та повноваження щодо здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Однак прокурор не надав доказів, які підтверджують ухилення від виконання покладених на територіальні органи Держгеокадастру обов`язків, їх бездіяльність тощо.
6. Господарський суд Черкаської області також указував на те, що прокурор не обґрунтував, чиє право порушено та чиє право він захищає шляхом скасування рішення міської ради та визнання недійсними змін до Договору оренди землі.
7. Північний апеляційний господарський суд постановою від 22.09.2020 задовольнив апеляційну скаргу прокурора, скасував рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.
8. Апеляційний суд виснував, що прокурор належним чином обґрунтував наявність порушення інтересів держави та необхідність представництва таких інтересів у суді прокуратурою. Суд указав, що законодавством не передбачено право органів Держгеокадастру звертатись до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування та укладених на виконання таких рішень договорів, що свідчить про неможливість вжиття ним як уповноваженим державним органом спрямованих на захист інтересів держави заходів.
9. Північний апеляційний господарський суд звернув увагу, що підставою прийняття оскаржуваного Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 була постанова Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017, якою зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни до свого рішення від 28.12.2005 № 8-962 шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови. Разом з тим постановою Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2018 скасовані зазначені судові рішення.
10. Апеляційний суд вважав безпідставними висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 прийнято на виконання скасованої постанови суду, яка у зв`язку із цим будь-яких правових наслідків не породжує.
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановою від 19.01.2021 задовольнив частково касаційну скаргу відповідача-2, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасував та передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
12. Касаційний суд вважав, що апеляційний господарський суд при ухваленні оскаржуваної постанови не врахував висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 28.08.2020 у справі № 913/131/19.
13. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, передаючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, вказав, що під час нового розгляду суду необхідно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності / відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави в суді, дотримання / недотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.
14. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
15. Апеляційний суд, залишаючи позов без розгляду, зазначив, що на виконання вказівок, що містяться в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 19.01.2021 у справі № 925/1133/18, суд апеляційної інстанції встановив, що місцевому господарському суду не було надано жодного доказу про звернення прокуратури до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Водночас суд апеляційної інстанції не може прийняти як докази копії листа Черкаської місцевої прокуратури № 166-14610вих18 від 18.09.2018 та супровідного листа Черкаської міської ради № 17378-01-21 від 19.10.2018, про долучення яких 15.03.2021 прокурор заявив клопотання до Північного апеляційного господарського суду.
16. Зважаючи на викладене вище, Північний апеляційний господарський суд виснував, що прокурор не виконав вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, є підставою для залишення позову без розгляду згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Стислий виклад вимог касаційної скарги
17. Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021,прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить оскаржувану постанову скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу
18. Прокурор зазначає, що апеляційний суд зробив помилковий висновок про невиконання прокурором вимог щодо обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави в суді та необхідності надання в цьому спорі доказів попереднього звернення до Черкаської міської ради в порядку, визначеному частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Указаний орган є одним зі співвідповідачів, рішення якого оскаржується, а отже, за жодних умов цей орган не має можливості звернутись до суду за захистом порушених інтересів держави, адже сам їх і порушив.
19. За доводами прокурора, порушення законних інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури.
20. Також до Великої Палати Верховного Суду надійшли:
- додаткові пояснення заступника Генерального прокурора від 22.12.2023, до яких долучено: копії наукових висновків;
- додаткові пояснення прокурора від 10.06.2024, до яких долучено: витяг з монографії, копії наукових висновків.
21. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.
22. Частинами першою та другою статті 118 ГПК України передбачено, що право на вчинення процесуальних дій втрачається із закінченням установленого законом або призначеного судом строку. Заяви, скарги і документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
23. Згідно із частиною п`ятою статті 161 ГПК України суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне.
24. Велика Палата Верховного Суду не визнавала за необхідне подання Офісом Генерального прокурора додаткових пояснень, тому ці документи слід залишити без розгляду.
Позиція інших учасників процесу
25. Від ПП "ІБК "Будгарант" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому воно заперечує проти доводів та вимог касаційної скарги прокурора та просить залишити її без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021- без змін.
26. ПП "ІБК "Будгарант" підкреслює, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у постанові від 19.01.2021 у цій справі вже досліджував питання дотримання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
27. Також відповідач-2 зазначає, що Верховний Суд у своїх постановах викладав висновки щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах. Так, апеляційним судом використано висновки, сформовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 15.06.2021 у справі № 908/1664/19.
28. ПП "ІБК "Будгарант", заперечуючи проти аргументів прокурора про залишення апеляційним судом поза увагою факту, що орган місцевого самоврядування є відповідачем у цій справі, звертає увагу, що вимога про скасування рішення органу місцевого самоврядування є лише однією з двох заявлених позовних вимог. Прокурор не обґрунтовує неможливості заявлення органом місцевого самоврядування позову про визнання недійсним договору.
29. Щодо аргументів прокурора з приводу порушених інтересів держави відповідач-2 вказує, що обставини порушення інтересів держави не були і не мали бути предметом дослідження під час розгляду справи апеляційним судом, оскільки суд сформулював висновок про недотримання прокурором статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Саме дотримання вказаної норми є передумовою дослідження обставин порушення інтересів держави.
30. Від Черкаської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому міська рада заперечує проти доводів та вимог касаційної скарги прокурора та просить залишити її без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 - без змін.
31. Черкаська міська рада звертає увагу, що її оскаржуване рішення було прийнято на виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, а не з власної ініціативи. Відтак після скасування зазначеного рішення у Черкаської міської ради не було жодних перепон для скасування оспорюваного рішення та для звернення до господарського суду з метою скасування внесених до договору оренди землі від 02.02.2006 змін.
32. Також відповідач-1 стверджує, що прокурор не довів у чому полягає порушення інтересів держави у спірних правовідносинах.
Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
33. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 19.05.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.
34. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 07.07.2021 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Верховного Суду у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду.
35. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 15.07.2021 прийняв до розгляду справу № 925/1133/18 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.
36. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 07.09.2023 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
37. Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду зазначив таке.
38. Перед касаційним судом у цій справі постало питання щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, при вирішенні спорів про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування або органів державної виконавчої влади, визнання недійсними договорів купівлі-продажу або оренди, укладених на підставі цих рішень, та про повернення земельних ділянок цьому органу як одному з відповідачів.
39. З аналізу положень частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" слідує, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 37 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
40. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17 виснувала, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Останній не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може та бажає захищати інтереси держави.
41. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначила, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
42. Велика Палата Верховного Суду зауважувала, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Тобто суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункти 69, 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
43. У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до органу державної влади та фізичної особи про: 1) визнання незаконним і скасування наказу такого органу про надання дозволу цій особі на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення; 2) визнання незаконним і скасування наказу про затвердження відповідного проєкту та надання земельної ділянки в оренду; 3) визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; 4) зобов`язання орендаря повернути земельну ділянку до земель запасу державної власності.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що прокурор, подавши такий позов, у позовній заяві обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, на його переконання, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому касаційний суд вважав, що суди попередніх інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та на здійснення державного нагляду у цій сфері (пункт 40 цієї постанови).
44. У постанові від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за позовом прокурора до органу державної влади та фізичної особи про визнання незаконним і скасування наказу такого органу про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду цій особі, а також про визнання недійсним відповідного договору оренди.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив орган державної влади одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу. У зв`язку із цим помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які той заявив. Тому суд касаційної інстанції погодився з тим, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у вказаній справі та звернувся до суду як самостійний позивач (пункти 28-30 цієї постанови).
45. Разом з тим у пунктах 52 і 58 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, в якій прокурор звернувся з позовом до органу державної влади та юридичної особи (фермерського господарства) про: 1) визнання незаконними і скасування наказів такого органу про надання земельних ділянок в оренду фізичній особі (третій особі); 2) визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, укладених між органом державної влади та фізичною особою; 3) зобов`язання юридичної особи та фізичної особи (орендаря) повернути земельні ділянки державної власності у відання держави в особі органу державної влади, містяться такі правові висновки:
"Оскільки вимога про визнання наказів ГУ Держземагентства незаконними та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов`язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених наказів без заявлення вимоги про визнання їх незаконними та скасування, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача".
46. Водночас Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.9 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 сформулювала такий висновок: "Оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17".
47. У постанові від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до сільської ради та фізичних осіб (первинного, проміжного та кінцевого набувачів) про: 1) визнання незаконним і скасування рішення цієї ради у частині затвердження проєкту землеустрою та надання у власність первинному набувачеві земельної ділянки для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування; 2) визнання незаконним і скасування рішення сільради у частині затвердження первинному набувачеві проєкту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови; 3) визнання недійсним і скасування виданого первинному набувачеві державного акта на право власності на земельну ділянку; 4) витребування останньої від кінцевого набувача на користь територіальної громади в особі сільради.
48. У пункті 38 цієї постанови Велика Палата Верховного Суду зауважила, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, а тому визначив останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, пункт 40). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 77-83).
49. У справі, що розглядається, предметом позову є визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради, а також визнання недійсними змін до Договору оренди землі. При зверненні з позовом у цій справі прокурор указав, що є позивачем, оскільки Черкаська міська рада є одним з відповідачів, рішення якого оскаржується у зв`язку з недотриманням вимог земельного законодавства щодо зміни цільового призначення земельної ділянки водного фонду, що унеможливило звернення прокурора в інтересах цього органу за захистом порушених інтересів держави, адже цей орган сам їх і порушив. Попереднє (до подання позову) повідомлення прокурором уповноваженого органу про вчинення ним же правопорушення призвело б до поєднання в одній особі позивача та відповідача, що є неприйнятним. При цьому прокурор наголосив на відсутності органу державного контролю, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування, внаслідок чого прокурор і виступив в інтересах держави в цьому спорі як самостійний позивач.
50. Водночас Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.11 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 дійшла такого висновку: "У кожному випадку звернення до суду в інтересах держави перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити насамперед: а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; в) залежно від установленого - коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об`єкта такого фонду), то залежно від підстав позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб`єктам (як органам державної влади, так і місцевого самоврядування)".
51. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що у подібних правовідносинах, коли з позовом звертається прокурор в інтересах держави, слід з`ясувати поняття відсутності органу, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами, визначитися, чи правильно вважати, що у тих випадках, коли за наслідками своєї поведінки (дії чи бездіяльності) відповідний орган є особою, яка порушила інтереси держави, і при обґрунтуванні в позові прокурором такого порушення цим органом прокурор має визначитися з можливістю зазначити цей орган позивачем, оскільки у такому випадку в іншої сторони, яка буде відповідачем у справі, може створюватись відчуття нерівності, оскільки відповідний орган спершу вчиняє правочин, який у подальшому оспорюється прокурором, а за наслідками такого оспорення прокурор зазначає такий орган позивачем і в такому випадку вже сама присутність прокурора в судовому процесі на боці такої сторони ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами.
52. Ухвалюючи постанову від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, Велика Палата Верховного Суду не погодилася з доводами касаційної скарги першого заступника керівника Київської міської прокуратури про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами, та дійшла висновку, що оскільки прокурор у 2018 році звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, однак указаний орган не вчинив жодних дій щодо звернення до суду, то прокурор правомірно подав позов до суду, проте позивачем мав зазначити відповідний орган Держгеокадастру (пункти 51, 52 цієї постанови).
53. Водночас під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій установили факт попереднього звернення прокурора до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області з вимогою про вжиття заходів щодо захисту інтересів держави, а оскільки вказаний орган також не вчинив жодних дій зі звернення до суду з помилковим посиланням на відсутність у нього відповідних повноважень на оскарження рішень органу місцевого самоврядування в судовому порядку, то постає питання, чи в такому разі прокурор повинен подавати позов до господарського суду як самостійний позивач чи із зазначенням позивачем відповідного органу Держгеокадастру як компетентного контролюючого органу в спірних правовідносинах, який у межах цієї справи, на відміну від Черкаської міської ради як видавника оспорюваного рішення, не міг бути одночасно одним з відповідачів.
54. У постанові від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (предмет позову прокурора як самостійного позивача - визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки в оренду), тобто у справі з подібними земельними правовідносинами, Велика Палата Верховного Суду, проаналізувавши положення статей 152, 188 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 5-7 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", пунктів 1, 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення від 14.01.2015 № 15) (у редакції, чинній на час подання прокурором позову), вказуючи на відсутність підстав для відступу від правових висновків, наведених у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, дійшла протилежного висновку про підтвердження прокурором як самостійним позивачем підстав для представництва інтересів держави з огляду на те, що позов у справі № 910/5201/19 поданий у межах спору про право користування земельною ділянкою, в якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Київраду, замість якої і діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (пункт 114 цієї постанови).
55. Отже, на думку Верховного Суду у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду, господарські суди різних інстанцій, у тому числі й Велика Палата Верховного Суду, сформували у подібних правовідносинах досить суперечливу, а подекуди й взаємовиключну практику щодо наявності / відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, чим власне і обґрунтував відсутність такого органу у межах розгляду цієї справи.
56. До того ж Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що очевидною є необхідність формування єдиної правозастосовчої практики щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права (частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України) з метою забезпечення вимог верховенства права, невід`ємною складовою якого є дотримання принципу юридичної визначеності, що обумовлює однакове застосування норми права, недопущення можливостей для її довільного трактування, враховуючи, що юридична визначеність норми права є ключовою умовою забезпечення кожному ефективного судового захисту незалежним судом.
57. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду окреслює таке коло питань, які становлять виключну правову проблему у контексті позовів прокурора:
- з 2015 року прокуратура втратила функції нагляду, що знайшло відображення, зокрема й у відповідній редакції статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка імперативно вимагає, щоб органи державної влади та місцевого самоврядування самостійно здійснювали захист інтересів держави і територіальної громади. На думку палати, позиції Великої Палати Верховного Суду не завжди узгоджуються з цими законодавчими нормами;
- щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор з дотриманням вимог щодо повідомлення компетентних органів може звертатися до суду виключно у разі їх бездіяльності або якщо такий орган взагалі відсутній;
- метою дотримання встановленого законом правила щодо повідомлення компетентного органу є те, щоб саме цей орган захищав інтереси держави. Прокурор повідомляє орган про стверджуване порушення і просить його відреагувати для захисту інтересів держави. При цьому таке повідомлення не є обтяжливим для прокурора. На цей час уже існує усталена практика Верховного Суду щодо визначення критеріїв бездіяльності компетентного органу та дотримання розумного строку для відповіді на звернення прокурора;
- як правило, в більшості сфер життя є державні органи або органи місцевого самоврядування, які мають компетенцію щодо захисту інтересів держави, і випадки відсутності таких органів досить малоймовірні та поодинокі;
- у багатьох сферах життя є кілька компетентних органів, які мають функції щодо захисту інтересів держави і територіальної громади. Наприклад, у позовах про визнання недійсними додаткових угод про закупівлі в сфері освіти та стягнення надмірно сплачених коштів за договорами, укладеними без конкурентних засад або з їх порушеннями, прокурори визначають компетентними органами: Міністерство освіти і науки України, місцеві територіальні управління освіти, самі навчальні заклади, Держаудитслужбу України, органи місцевого самоврядування, з бюджетів яких фінансуються заклади освіти. У земельних спорах в одному спорі такими органами можуть бути: Держгеокадастр (щодо земель усіх форм власності), органи місцевого самоврядування, Кабінет Міністрів України, облдержадміністрації, райдержадміністрації, управління водного, лісового господарства та інші компетентні органи;
- якщо прокурор звертається з позовом до державного органу або органу місцевого самоврядування, визначаючи його відповідачем, то це не вказує на те, що орган, який компетентний захищати інтереси держави, зникає. По-перше, такий орган продовжує існувати і повинен був отримати від прокурора попереднє звернення з інформацією про стверджуване порушення. По-друге, може бути інший компетентний орган, який також міг звернутися до суду для захисту інтересів держави;
- попереднє звернення прокурора до компетентного органу, навіть якщо такий орган є порушником, не нівелює обов`язку звернення до нього, бо такий орган у більшості випадків може виправити ситуацію або самостійно, або шляхом звернення до суду від свого імені;
- проблемним є питання, коли прокурор звертається до суду і визначає компетентний орган як відповідача, який вчинив порушення, зокрема прийняв оспорюване рішення, водночас може існувати інший державний орган, який міг би звертатися до суду з метою захисту інтересів держави. Наприклад, як у цій справі, прокурор може звернутися в інтересах Держгеокадастру про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки;
- у випадку якщо прокурор все ж зазначив відповідачем орган місцевого самоврядування, то суд відповідно до принципу "суд знає закон" і правових висновків Великої Палати Верховного Суду з цього питання повинен самостійно встановити, чи немає іншого органу, який повинен або може захистити інтереси держави або територіальної громади в спірних правовідносинах;