П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/51/24
Провадження № 11-118заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1, в інтересах якої діє адвокат Дробязко Катерина Миколаївна, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року (судді Шарапа В. М., Стародуб О. П., Коваленко Н. В., Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.) у справі № 990/51/2 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій та скасування рішення
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування, позиція відповідача
1. У лютому 2024 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС, Комісія), у якому просила визнати протиправними дії Комісії щодо продовження кваліфікаційного оцінювання судді ОСОБА_1 та скасувати рішення ВККС від 29 січня 2024 року № 32/ко-24 про визнання судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді та внесення подання до Вищої ради правосуддя (далі -ВРП) про звільнення судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 з посади.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України [у редакції Закону України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII)] відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинностіЗаконом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. При цьому відповідно до пункту 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом. Також позивачка зауважила, що 7 листопада 2019 року набрав чинності Закон України від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" (далі - Закон № 193-ІХ), на підставі якого припинилися повноваження членів ВККС. Водночас підпунктом 3 пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 4 червня 2020 року № 679-IX "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України" установлено, що ВРП у період відсутності повноважного складу ВККС ухвалює без рекомендації чи подання ВККС рішення про внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді, повноваження якого припинилися у зв`язку із закінченням строку, на який його було призначено, якщо до набрання чинності цим Законом колегією ВККС було визнано суддю таким, що відповідає займаній посаді.
3. Поряд із цим позивачка переконує, що чинним законодавством не передбачено вчинення ВККС у пленарному складі дій щодо перегляду рішень, прийнятих її колегією, стосовно наведеної вище категорії суддів, яких рішенням ВККС визнано такими, що відповідають займаній посаді й щодо яких ВРП внесено Президентові України подання про призначення на посаду судді.
4. Так, позивачка зазначає, що на час проведення 29 січня 2024 року пленарного засідання Комісії та прийняття оспорюваного рішення її відповідність займаній посаді вже була підтверджена рішенням ВРП від 19 листопада 2020 року № 3195/0/15-21 і Президент України своїм Указом від 16 грудня 2021 року № 664/2021 призначив її посаду судді безстроково. Тобто вона пройшла всі етапи кваліфікаційного оцінювання та була призначена на посаду судді. Як уважає позивачка, за таких обставин відповідач протиправно вчинив дії щодо проведення пленарного засідання 29 січня 2024 року та прийняв на ньому спірне рішення, оскільки чинним законодавством не передбачено можливості проведення повторного оцінювання судді для підтвердження відповідності займаній посаді. Тобто, на переконання позивачки, Комісія переглянула та скасувала своє рішення від 22 травня 2019 року № 268/ко-19 у спосіб, не передбачений законом, чим порушила принцип верховенства права.
5. Водночас позивачка наполягає, що спірне рішення, яким її визнано такою, що не відповідає займаній посаді за критеріями професійної етики та доброчесності, порушує її права, тому вона має право оскаржити це рішення в силу норм Конституції України, Загальної декларації прав людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини (далі - Конвенція), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, практики Європейського суду з прав людини та висновків Конституційного Суду України, не обмежуючись підставами, визначеними частиною третьою статті 88 Закону № 1402-VIII.
6. Представник відповідача просив відмовити у задоволенні позову. На обґрунтування відзиву представник відповідача, зокрема, зазначив, що у зв`язку з наявністю висновку Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) про невідповідність судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, її оцінювання на відповідність займаній посаді повинно завершуватися ухваленням Комісією рішення в порядку абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII, тобто у спосіб підтримання рішення колегії пленарним складом Комісії. Щодо тверджень позивачки про реалізацію рішення Комісії від 22 травня 2019 року № 268/ко-19 рішенням ВРП від 19 листопада 2020 року № 3195/0/15-21 відповідач зазначив, що станом на 19 листопада 2020 року рішення ВККС не набрало чинності, оскільки Комісія ще не виконала вимоги абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII.
7. Крім того 17 квітня 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло клопотання відповідача про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення ВККС від 29 січня 2024 року № 32/ко-24.
8. На обґрунтування цього клопотання відповідач зазначив, що статтею 88 Закону № 1402-VIII передбачено право судді оскаржити до адміністративного суду рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання судді. Водночас процедура кваліфікаційного оцінювання, підведення її підсумків (у Комісії) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, тому відповідач вважає, що рішення Комісії про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього "кваліфікаційного" провадження. На переконання відповідача, оскільки оспорюване рішення не може бути переглянуте без відповідного рішення ВРП, то провадження у справі в цій частині підлягає закриттю.
Обставини справи
9. Президент України Указом від 27 червня 2013 року № 352/2013 призначив ОСОБА_1 на посаду судді Чутівського районного суду Полтавської області строком на п`ять років, а Указом від 6 вересня 2013 року № 503/2013 - перевів її на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва у межах п`ятирічного строку.
10. Рішенням від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 ВККС призначила кваліфікаційне оцінювання 999 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 .
11. 13 березня 2018 року електронною поштою до ВККС надійшов висновок ГРД про невідповідність судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.
12. 19 березня 2019 року до Комісії надійшов висновок ГРД у новій редакції про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.
13. Згідно з рішенням ВККС у складі колегії від 22 травня 2019 року № 268/ко-19 суддя Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 762,875 балів та визнана такою, що відповідає займаній посаді.
14. На підставі пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 193-ІХ з 7 листопада 2019 року (дня набрання чинності цим Законом) припинилися повноваження членів ВККС.
15. 19 листопада 2020 року ВРП ухвалила рішення № 3195/0/15-20 про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва.
За змістом цього рішення ВРП, керуючись власною оцінкою обставин, пов`язаних з кандидатурою судді ОСОБА_1, зокрема тих, які наведені у висновку ГРД, виснувала про відсутність обґрунтованого сумніву щодо відповідності ОСОБА_1 критерію доброчесності чи професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв`язку з призначенням її на посаду судді. У цьому рішенні ВРП також зазначила, що наведені у висновках ГРД відомості були предметом розгляду ВККС, яка дала їм належну оцінку в межах процедури кваліфікаційного оцінювання судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 . За результатами розгляду наявних у розпорядженні ВРП матеріалів, зокрема суддівського досьє, вона не встановила обставин, які відповідно до закону могли б бути підставою для відмови у внесенні Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва.
У підсумку, керуючись статтею 131, підпунктами 2, 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, пунктом 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, підпунктом 3 пункту 2 розділу II Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України", статтями 3, 30, 34, 36, 37, абзацом шостим пункту 13 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Вищу раду правосуддя", ВРП вирішила внести Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва.
16. Президент України Указом від 16 грудня 2021 року № 664/2021 призначив ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва безстроково.
17. 1 червня 2023 року ВРП призначила 16 членів ВККС (повноважний склад Комісії).
18. 20 липня 2023 року ВККС прийняла рішення № 34/зп-23 про продовження кваліфікаційного оцінювання суддів, зокрема тих, які призначені (обрані) на посаду суддів та яких колегіями ВККС визнано такими, що відповідають займаній посаді судді, проте відповідне питання винесено на розгляд Комісії у пленарному складі через надходження висновку ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності.
19. 22 січня 2024 року на адресу ВККС надійшов висновок ГРД у новій редакції, за змістом якого ГРД у новому складі, проаналізувавши інформацію про суддю Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1, виявила дані, оцінені нею як такі, що дають підстави для висновку про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики. При цьому ГРД надала інформацію, яка не стала підставою для висновку, проте потребувала пояснення з боку судді.
20. 22 січня 2024 року ВККС надіслала судді ОСОБА_1 копію цього висновку та запропонувала надати пояснення щодо викладених у ньому обставин.
21. Також 24 січня 2024 року Комісія надіслала запит до Святошинського районного суду міста Києва щодо підтвердження інформації про перебування судді ОСОБА_1 у відпустці з 21 до 27 квітня 2022 року та надання копії наказів про відкликання судді з відпусток за вказаний період.
22. 26 січня до Комісії надійшла відповідь Святошинського районного суду міста Києва.
23. 26 січня 2024 року на адресу Комісії надійшли пояснення позивачки стосовно висновку ГРД.
24. 29 січня 2024 року відбулось засідання ВККС у пленарному складі. Заслухавши на цьому засіданні доповідача, дослідивши рішення Комісії у складі колегії від 22 травня 2019 року № 268/ко-19, висновок ГРД у новій редакції, пояснення судді ОСОБА_1, інші обставини, Комісія дійшла висновку про невідповідність судді ОСОБА_1 займаній посаді за критеріями професійної етики та доброчесності.
У підсумку, керуючись статтями 88, 93, 101, пунктом 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIIІ, Комісія прийняла спірне рішення, яким одноголосно вирішила визнати суддю Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді та внести подання до ВРП про її звільнення із займаної посади.
25. ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з цим позовом, вважаючи протиправними дії ВККС щодо проведення 29 січня 2024 року пленарного засідання, на якому розглядалось питання підтримки рішення Комісії у складі колегії від 22 травня 2019 року № 268/ко-19, ухваленого у межах процедури її кваліфікаційного оцінювання як судді Святошинського районного суду міста Києва на відповідність займаній посаді, та рішення Комісії від 29 січня 2024 року № 32/ко-24.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
26. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року клопотання ВККС про закриття провадження в адміністративній справі № 990/51/24 задоволено. Провадження у справі № 990/51/24 за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправними дій та визнання протиправним і скасування рішення Комісії від 29 січня 2024 року № 32/ко-24 закрито.
27. Постановляючи цю ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що виокремити як самостійні предмети спору оспорювані дії ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді від власне рішення Комісії за наслідками цього кваліфікаційного оцінювання (як правового акта, яким завершується цей "кваліфікаційний" процес) не можливо. За висновком суду першої інстанції, юридичні наслідки для позивачки створює саме спірне рішення, тому доводи позивачки щодо неправомірності дій ВККС під час кваліфікаційного оцінювання, як і власне вимоги позивачки визнати протиправними ці дії ВККС, мають розглядатись як доводи (аргументи), якими позивачка обґрунтовує неправомірність спірного рішення.
28. При цьому суд першої інстанції зауважив, що спірне рішення Комісія прийняла за результатами продовження процедури кваліфікаційного оцінювання позивачки зі стадії підтримки рішення колегії ВККС її пленарним складом. Оскільки Комісія у пленарному складі не підтримала рішення Комісії у складі колегії від 22 травня 2019 року № 268/ко-19 і виснувала про невідповідність позивачки займаній посаді судді, то у спірному рішенні ВККС також вирішила внести до ВРП подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Святошинського районного суду міста Києва.
29. Проаналізувавши приписи Закону № 1402-VIII, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність закриття провадження у цій справі, оскільки вважав, що рішення ВККС за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання суддів можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства, але за виключенням тих рішень, які містять рекомендацію і можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією. Тобто, за висновком суду першої інстанції, передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду ВРП. Як наслідок, суд першої інстанції визнав передчасним звернення позивачки з позовом у цій справі, вважаючи, що процедура кваліфікаційного провадження щодо неї не завершена, оскілки було відсутнє рішення ВРП за результатами розгляду подання ВККС про звільнення позивачки з посади судді, разом із яким могло б оскаржуватися спірне рішення. Покликаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені в постановах від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/831/18, від 9 лютого 2022 року у справі № 9901/23/19, від 7 березня 2024 року у справі № 9901/541/18 та інших, суд першої інстанції наголосив, що звернення до суду за захистом порушених прав можливе у разі, коли рішення ВККС із рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом має право розглядати подану рекомендацію та ухвалювати за нею відповідне остаточне рішення, при цьому таке оскарження має відбуватись разом з остаточним рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
30. У підсумку суд першої інстанції виснував, що спірне рішення ВККС не може бути самостійним предметом судового розгляду, що унеможливлює розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору та є підставою для закриття провадження у справі, оскільки вона не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
31. 11 червня 2024 року представниця ОСОБА_1 - адвокат Дробязко К. М. направила засобами поштового зв`язку на адресу Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року і направити справу № 990/51/24 для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
32. На обґрунтування апеляційної скарги скаржниця доводить, що суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, має право оскаржити це рішення в порядку, передбаченомуКодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
33. Так, скаржниця наполягає, що кваліфікаційне оцінювання позивачки завершилося ухваленням ВРП рішення, яким підтверджено її відповідність критерію доброчесності та професійної етики. Натомість ВККС провела повторне оцінювання позивачки, що, на переконання скаржниці, не передбачено чинним законодавством, суперечить рішенню ВРП та є грубим порушенням частини другої статті 19 Конституції України. У цьому контекстні скаржниця також наполягає, що предметом оскарження у спірних правовідносинах насамперед було не передбачене законодавством повторне кваліфікаційне оцінювання позивачки на відповідність займаній посаді судді, проведене Комісією всупереч визначальним та остаточним висновкам і рішенню ВРП про підтвердження суддею здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді, а не рішення Комісії, прийняте за результатами цього кваліфікаційного оцінювання судді.
34. Скаржниця також стверджує, що оскільки у спірних правовідносинах ВККС діяла неправомірно, тобто не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то право позивачки на звернення до суду і оскарження дій і рішення відповідача та, відповідно, розгляд цієї справи в суді гарантуються статтями 8, 55 Конституції України.
35. Насамкінець скаржниця зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді може переглядатися у судовому порядку лише одночасно із рішенням, ухваленим ВРП за наслідками перевірки рекомендації Комісії про звільнення суддііз займаної посади, оскільки вважає, що до спірних правовідносинах мають застосовуватися норми пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України і, відповідно, підстави для оскарження рішення ВРП, наведені у частині другій статті 57 Закону України "Про вищу раду правосуддя". На переконання скаржниці, висновок суду про неможливість самостійного оскарження суддею рішення ВККС про його невідповідність займаній посаді, без оскарження ним рішення, ухваленого ВРП за наслідками перевірки рекомендації ВККС про звільнення цього судді із займаної посади, обмежує суддю у підставах для оскарження рішень, прийнятих за наслідками кваліфікаційного оцінювання, у порівнянні з підставами, визначеними статтею 88 Закону № 1402-VIII.
Позиція інших учасників справи
36. У відзиві на апеляційну скаргу ВККС спростовує доводи апеляційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду першої інстанції - без змін.
Рух апеляційної скарги
37. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 червня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою, а ухвалою від 3 липня 2024 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
38. ОСОБА_1 звернулося до суду з цим позовом, вважаючи протиправними дії ВККС щодо проведення 29 січня 2024 року пленарного засідання, на якому розглядалось питання підтримки рішення Комісії у складі колегії від 22 травня 2019 року № 268/ко-19, ухваленого у межах процедури її кваліфікаційного оцінювання як судді Святошинського районного суду міста Києва на відповідність займаній посаді, та рішення Комісії від 29 січня 2024 року № 32/ко-24 про визнання її такою, що не відповідає займаній посаді та внесення подання до ВРП про її звільнення з цієї посади.
39. Ці дії та рішення Комісії позивачка оскаржує, зокрема, з підстави відсутності у ВККС повноважень здійснювати її повторне оцінювання, оскільки її відповідність займаній посаді вже була підтверджена рішенням ВРП від 19 листопада 2020 року № 3195/0/15-21, тобто процедура її кваліфікаційного оцінювання вже була завершена, і Президент України своїм Указом від 16 грудня 2021 року № 664/2021 призначив її на посаду судді безстроково.
40. Однак суд першої інстанції визнав передчасним звернення позивачки з позовом у цій справі, вважаючи, що процедура кваліфікаційного провадження щодо неї не завершена, оскільки було відсутнє рішення ВРП за результатами розгляду подання ВККС про звільнення позивачки з посади судді, разом із яким могло б оскаржуватися спірне рішення. При цьому суд першої інстанції виснував, що юридичні наслідки для позивачки створює саме спірне рішення, тому її вимоги визнати протиправними дії ВККСщодо проведення 29 січня 2024 року пленарного засідання, на якому розглядалось питання підтримки рішення Комісії у складі колегії від 22 травня 2019 року № 268/ко-19, мають розглядатись як доводи (аргументи), якими позивачка обґрунтовує неправомірність спірного рішення. У підсумку суд першої інстанції виснував, що спірне рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду, що унеможливлює розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору та є підставою для закриття провадження у справі.
41. Оцінюючи висновки суду, рішення якого переглядається, та аргументи учасників справи, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.