ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/11/24
Провадження № 11-91заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Усенко Є. А.,
за участю:
секретаря судового засідання Лук`яненко О. О.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 квітня 2024 року (судді Смокович М. І., Жук А. В., Мартинюк Н. М., Мацедонська В. Е., Уханенко С. А.)в адміністративній справі № 990/11/24 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити дії, та
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України Зеленського В. О., в якому просив:
- визнати протиправними дії Президента України Зеленського В. О., які полягають у відмові в задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 від 19 грудня 2023 року (зареєстрованого в Офісі Президента України 20 грудня 2023 року № 4887) шляхом надання відповіді листом Офісу Президента України № 22/1-09/5761 від 27 грудня 2023 року з порушенням пункту 4 частини першої статті 22, пункту 1 частини четвертої статті 22 і частини першої статті 20 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI);
- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. повторно розглянути запит на інформацію ОСОБА_1 від 19 грудня 2023 року (зареєстрований в Офісі Президента України 20 грудня 2023 року № 4887) і надати наявну публічну інформацію, що становить суспільний інтерес, про яку він стверджував на підсумковій пресконференції від 19 грудня 2023 року, оприлюдненій у мережі "Інтернет" за адресою: ІНФОРМАЦІЯ_1, а саме інформацію про прізвища і посади "5-6 менеджерів", про яких він [Президент України] згадував, зазначаючи: "Що стосується моєї команди, якщо я позбавляюсь своєї команди, у мене вона невелика: 5-6 менеджерів, то ми стаємо з вами слабкішими, буде менше ППО, буде менше допомоги".
2. Позов мотивував тим, що відповідач необґрунтовано відмовив у наданні запитаної інформації з мотивів невідповідності запиту вимогам до його змісту, які передбачені у частині п`ятій статті 19 Закону № 2939-VI, а конкретно пункту 2 частини п`ятої цієї статті. З погляду позивача, його запит містив загальний опис інформації, на основі якого будь-який розсудливий безсторонній спостерігач міг би збагнути, про яку інформацію йдеться.
3. Позивач також зауважив, що відповідач як розпорядник публічної інформації повідомив суспільству [під час пресконференції] неповну інформацію, оскільки не назвав імен і посад тих "п`яти-шести менеджерів", чий внесок, як можна зрозуміти слова глави держави, надзвичайно важливий для існування держави. З погляду позивача, повна інформація про "менеджерів", яку Президент України як розпорядник повинен мати у задокументованому вигляді (адже покликається на неї), очевидно становить суспільний інтерес, у зв`язку із чим поданий запит мав бути розглянутий і задоволений.
4. У своїй аргументації позивач спирався, з-поміж іншого, на висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 19 жовтня 2023 року у справі № 9901/337/21.
5. У підсумку позивач додав, що його запит розглянули з порушенням строку, передбаченого частиною першою статті 20 Закону № 2939-VI, а також, що в листі-відповіді на запит не зазначено відповідальної особи, яка її готувала.
6. Відповідач подав відзив на позовну заяву, у якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог.
7. Звернув увагу на те, що за змістом положень частини першої статті 1, пункту 1 частини першої статті 3, частини першої статті 13 Закону № 2939-VI можна виділити такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.
8. Зауважив, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами і на будь-яких носіях та знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
9. З покликанням на частини першу, п`яту статті 19 Закону № 2939-VI представник відповідача зазначив, що таке формулювання ОСОБА_1 [у запиті], як "кого саме мав на увазі Президент України", за своїм змістом передбачає надання роз`яснень / тлумачення заяв (слів, виступу) Президента України, а не заздалегідь зафіксованої будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформації, яка знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень.
10. З уваги на пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI представник відповідача зазначив, що оскільки запитувана позивачем інформація не відповідає ознакам публічної інформації в розумінні Закону № 2939-VI, ОСОБА_1 обґрунтовано відмовили в задоволенні його запиту листом від 27 грудня 2023 року № 22/1-09/5761.
11. Щодо строку надання відповіді у відзиві написано про те, що запит ОСОБА_1 від 19 грудня 2023 року зареєстрований в Офісі Президента України 20 грудня2023 року за № 4887; відповідь на нього надана листом від 27 грудня 2023 року № 22/1-09/5761 у межах п`яти робочих днів, як і передбачено частиною першою статті 20 Закону № 2939-VI.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
12. Суд першої інстанції установив, що 19 грудня 2023 року відбулася підсумкова пресконференція Президента України, яка транслювалася, зокрема, на офіційному каналі Офісу Президента України на платформі YouTube ІНФОРМАЦІЯ_2), відтак розміщена для вільного доступу за посиланням: ІНФОРМАЦІЯ_3
13. Під час пресконференції Президент України Зеленський В. О. у відповідь на запитання журналіста, зокрема, щодо "команди" Президента України в аспекті можливої її заміни, з-поміж іншого, сказав: "Що стосується моєї команди, якщо я позбавлюся своєї команди, у мене вона невелика, п`ять-шість менеджерів, то ми стаємо з вами слабкішими. Буде менше ППО, менше допомоги. При всій повазі до Вашої риторики, просто не можу дозволити цього собі".
14. 19 грудня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України (з використанням засобів електронного зв`язку) із запитом на інформацію, у якому зазначив, що під час підсумкової пресконференції 19 грудня 2023 року Президент України Зеленський В. О. сказав: "Що стосується моєї команди, якщо я позбавлюсь своєї команди, у мене вона невелика, 5-6 менеджерів".
ОСОБА_1 у своєму [електронному] зверненні від 19 грудня 2023 року просив повідомити, кого саме мав на увазі Президент України, коли мовив про "п`ять-шість менеджерів", із зазначенням [їхніх] прізвищ і посад.
15. Водночас ОСОБА_1 просив під час підготовки відповіді на свій запит врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 19 жовтня 2023 року у справі № 9901/337/21, у зв`язку із чим навів окремі її фрагменти, зокрема, такий: " Механізм цього оприлюднення [публічної інформації її розпорядником - органом державної влади] (інтерв`ю, коментар, виступ, публікація тощо), як і використані для цього засоби (друковані видання, вебсайти, соціальні мережі, інші медіа тощо), для застосування приписів Закону № 2939-VI значення не мають".
16. У відповідь на запит позивача від 19 грудня 2023 року Офіс Президента України надіслав ОСОБА_1 лист від 27 грудня 2023 року № 22/1-09/5761 (за підписом заступника керівника управління доступу до публічної інформації ОСОБА_3 ), за текстом якого листи, які надійшли на електронну адресу Управління доступу до публічної інформації Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України (vidkrytist@apu.gov.ua), не можуть розглядатися як запити на інформацію, оскільки їх зміст не відповідає вимогам Закону № 2939-VI. Ця відповідь аргументована покликанням на приписи статті 1, частини першої статті 19, та пункту 2 частини п`ятої статті 19 Закону № 2939-VI.
17. Уважаючи вказану відмову відповідача щодо надання позивачу запитуваної інформації протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
18. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 квітня 2024 року відмовив у задоволенні позову.
19. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що за відсутності як запитуваної інформації, так і обов`язку розпорядника її створювати, відтак володіти нею відповідач, коли відмовив у задоволенні інформаційного запиту позивача, не порушив права останнього на доступ до публічної інформації. З тих самих мотивів позовна вимога про повторний розгляд запиту від 19 грудня 2023 року не може відновити права позивача на доступ до запитуваної інформації, якої з огляду на її зміст не може бути у володінні відповідача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі, та позиція інших учасників справи
20. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позову.
21. Скарга мотивована тим, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні врахував підставу для відмови в задоволенні запиту на інформацію, на яку сам відповідач не посилався у своїй відповіді, та вважає рішення в цій частині явно необґрунтованим, таким, що виходить за межі правовідносин, які фактично склалися між сторонами. На думку ОСОБА_1, суд першої інстанції надав оцінку аргументам відповідача, зазначеним у відзиві, а не, власне, відповіді на запит позивача.
22. За твердженням позивача, суд першої інстанції також не врахував, що відповідач ані у відповіді на інформаційний запит позивача, ані у відзиві прямо не зазначив, що у нього відсутня запитувана інформація, тому наголошує, що суд першої інстанції бездоказово встановив, що запитувана інформація відсутня у відповідача. ОСОБА_1 стверджує, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що надання запитуваної позивачем інформації означатиме нівелювання інституту Президента України у системі публічної влади.
23. Позивач також наголошує, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не врахував, що зазначення по батькові особи, відповідальної за розгляд запиту, є такою самою вимогою до відмови в задоволенні запиту на інформацію, що і зазначення мотивованої підстави відмови.
24. 27.05.2024 до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив, у якому відповідач, повторюючи доводи відзиву на позовну заяву, просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 квітня 2024 року - без змін.
Рух апеляційної скарги
25. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 травня 2024 року відкрила апеляційне провадження в цій справі.
26. Ухвалою від 29 травня 2024 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до розгляду в судовому засіданні на 11 липня 2024 року об 11:00.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28.Згідно із частинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
29. Згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30. Стаття 34 Конституції України закріплює, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
31. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
32. Таке конституційне та законодавче регулювання права особи вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію узгоджується з Міжнародним пактом про громадянські і політичні права 1966 року, яким визначено, що кожна людина має право на вільне вираження свого погляду; це право включає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами на свій вибір (пункт 2 статті 19). Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації, яке згідно зі статтею 5 Закону № 2939-VI забезпечується систематичним та оперативним оприлюдненням інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах у мережі "Інтернет", на інформаційних стендах та будь-яким іншим способом, а також шляхом надання інформації на запити (пункт 4 Рішення Конституційного Суду України від 20.01.2012 № 2-рп/2012).
33. Стаття 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 1950 року (далі - Конвенція), яка в силу статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, закріплює, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
34. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
35. У преамбулі Закону № 2939-VI зазначено, що цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
36. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2 Закону № 2939-VI).
37. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
38. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
39. Згідно із частиною першою статті 4 Закону № 2939-VI доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: 1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; 2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
40. За частиною першою статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних вебсайтах у мережі "Інтернет"; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
41. Згідно із частиною першою статті 12 Закону № 2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
42. За частиною першою статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень -органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1).
43. Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації; 6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.