УХВАЛА
09 липня 2024 року
м. Київ
cправа № 910/2876/17
провадження № 12-37гс24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Уркевича В. Ю.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
перевірила наявність підстав для розгляду Великою Палатою Верховного Суду
справи № 910/2876/17
за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України
до:
1) Одеської обласної державної адміністрації,
2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Енерго Продукт ЛТД",
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача:
1) Державне підприємство "Адміністрація морських портів України",
2) Міністерство інфраструктури України (наразі - Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України),
про визнання незаконним та скасування розпорядження від 16 січня 2016 року № 21/А-2016, визнання недійсним договору оренди від 17 лютого 2016 року
за касаційною скаргою заступника Генерального прокурора
на рішення Господарського суду міста Києва від 31 липня 2023 року (суддя Марченко О. В.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21 березня 2024 року (головуючий суддя Станік С. Р., судді Шаптала Є. Ю., Тарасенко К. В.) і
ВСТАНОВИЛА:
1. У лютому 2017 року заступник Генерального прокурора України (далі - прокурор, скаржник) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (далі - позивач) до Одеської обласної державної адміністрації (далі - Одеська ОДА, відповідач-1), Товариства з обмеженою відповідальністю "Енерго Продукт ЛТД" (далі - ТОВ "Енерго Продукт ЛТД", відповідач-2), в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати розпорядження Одеської ОДА від 16 січня 2016 року № 21/А-2016 "Про надання земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю "Енерго Продукт ЛТД" в оренду на 49 років для будівництва, обслуговування та експлуатації обʼєктів інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту на території Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту)" (далі - розпорядження № 21/А-2016);
- визнати недійсним на майбутнє договір оренди земельної ділянки від 17 лютого 2016 року, укладений між Одеською ОДА і ТОВ "Енерго Продукт ЛТД", про надання в оренду земельної ділянки площею 4,46 га, з кадастровим номером 5122755400:01:002:0129, (далі - земельна ділянка), зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 19 лютого 2016 року за № 13344819 (далі - договір оренди земельної ділянки).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що земельна ділянка знаходиться в акваторії Аджалицького лиману та відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2007 року № 1073 (зі змінами) надана в користування Державному підприємству "Адміністрація морських портів України" як акваторія морського порту Южний.
3. Оскільки згідно з положеннями статті 14 Водного кодексу України, статті 8 Закону України "Про морські порти України" розпорядження такими землями (акваторією морських портів) здійснюється на підставі рішень Кабінету Міністрів України, то Одеська ОДА не мала законних підстав для передачі спірної земельної ділянки в користування ТОВ "Енерго Продукт ЛТД" відповідно до оспорюваних розпорядження та укладеного на його виконання договору оренди земельної ділянки.
4. Відтак, за твердженням прокурора, спірне розпорядження прийнято Одеською ОДА з перевищенням повноважень, усупереч вимогам статті 19 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статті 5, пунктів 2, 14-1 частини першої статті 14 Водного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 1, пунктів 9, 14 частини першої статті 8, статті 23 Закону України "Про морські порти України", статті 20, частини четвертої статті 59, статті 79, частини другої статті 124, частин другої, третьої статті 134 Земельного кодексу України, частини другої статті 2, частини другої статті 6, статті 15 Закону України "Про оренду землі", частини другої статті 2, частини другої статті 4 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" та порушує виключне право власності держави на розпорядження акваторією морського порту.
5. До того ж оскільки спірну земельну ділянку водного фонду (акваторії порту) передано в оренду також без дотримання встановленого законодавством порядку зміни її цільового призначення, з порушенням порядку укладення договору оренди (не на конкурсних засадах) та без проведення нормативно-грошової оцінки землі, це є підставою для визнання спірного договору оренди земельної ділянки недійсним відповідно до положень статей 203, 215 Цивільного кодексу України.
6. Суди розглядали справу неодноразово.
7. Господарський суд міста Києва рішенням від 31 липня 2023 року у справі № 910/2876/17 відмовив у задоволенні позовних вимог.
8. Північний апеляційний господарський суд постановою від 21 березня 2024 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
9. Судові рішення мотивовані відсутністю порушеного права держави в особі Кабінету Міністрів України, безпідставністю звернення прокурора в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до суду з цим позовом, а також тим, що вимоги, заявлені у цій справі, не є ефективним способом захисту порушеного права.
10. У квітні 2024 року прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Господарського суду міста Києва від 31 липня 2023 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21 березня 2024 року у справі № 910/2876/17, у якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення - про задоволення позову.
11. Підставою касаційного оскарження прокурор визначив пункти 1, 4 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України.
12. На обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій:
- застосували положення статті 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" без урахування висновків про застосування цих норм, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (провадження № 14-91цс20) та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04 травня 2023 року у справі № 910/3720/22, від 04 липня 2023 року у справі № 922/1394/21, Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 453/183/18;
- не врахували висновків щодо застосування положень статті 226 Господарського процесуального кодексу України, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) та постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19 лютого 2019 року у справі № 925/226/18, від 26 лютого 2019 року у справі № 920/284/18, від 03 квітня 2019 року у справі № 909/63/18, від 31 липня 2019 року у справі № 916/2914/18, від 06 серпня 2019 року у справі № 912/2529/18, про те, що в разі встановлення судом відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не має такого права;
- не врахували висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 04 липня 2023 року у справі № 233/4365/18 (провадження № 14-96цс21), про те, що вимоги до процесуальних документів і додатків до них визначає процесуальний закон;
- не врахували висновків щодо застосування положень статей 84, 178, 391, 393 Цивільного кодексу України, статей 84, 122, 152, 155 Земельного кодексу України, статті 14 Водного кодексу України, викладених у постановах Вищого адміністративного суду України від 17 січня 2013 року у справі № К/9991/44727/12, від 04 серпня 2015 року у справі № К/800/24618/14 та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 17 травня 2018 року у справі № 915/1134/16, від 20 лютого 2019 року у справі № 915/74/18, від 22 вересня 2021 року у справі № 910/11648/19;
- не врахували висновків у спорах про визнання незаконним і скасування рішень уповноваженого органу державної влади чи місцевого самоврядування щодо застосування статей 15, 16, 393 Цивільного кодексу України, статей 152, 155 Земельного кодексу України, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19), від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (провадження № 14-256цс18), від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37гс21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), від 12 березня 2024 року у справі № 927/1206/21 (провадження № 12-31гс23);
- не врахували висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 905/1227/17 (провадження № 12-112гс18), про те, що розірвання або припинення договору не позбавляє сторони права на звернення до суду з позовом про визнання такого договору недійсним.
13. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 квітня 2024 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора, призначив розгляд касаційної скарги та надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
14. Ухвалою від 18 червня 2024 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду справу № 910/2876/17 за касаційною скаргою прокурора на рішення Господарського суду міста Києва від 31 липня 2023 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21 березня 2024 року передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною четвертою статті 302 Господарського процесуального кодексу України.
15. Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що Північний апеляційний господарський суд постановою від 27 грудня 2022 року залишив без змін рішення Господарського суду міста Києва від 22 лютого 2019 року у справі № 910/2876/17, яким позов прокурора було задоволено: визнано незаконним та скасовано розпорядження № 21/А-2016; визнано недійсним на майбутнє договір оренди земельної ділянки.
16. Проте Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду постановою від 22 березня 2023 року указані судові рішення у цій справі скасував, справу передав на новий розгляд до суду першої інстанції.
17. Направляючи справу на новий розгляд, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду, зокрема, зазначив, що висновки судів першої і апеляційної інстанцій про наявність у прокурора законних підстав на звернення із цим позовом до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України є передчасними, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а також установлення наявності або відсутності бездіяльності цього органу після отримання відповідного звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі цього органу в суді.
18. Під час нового розгляду справи суди попередніх інстанцій відмовили в задоволенні позовних вимог, зважаючи на відсутність порушеного права держави в особі Кабінету Міністрів України, безпідставність звернення прокурора в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до суду з цим позовом, а також з огляду на те, що вимоги, заявлені у цій справі, не є ефективним способом захисту порушеного права.
19. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор зазначив, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування положень статей 53, 226 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
20. Водночас скаржник акцентував увагу на тому, що в разі необхідності звернення до суду повторно з аналогічним позовом виникнуть перешкоди для захисту порушеного цивільного права держави у звʼязку з ризиками, що неминуче повʼязані з повторним зверненням до суду через значний проміжок часу, що явно непропорційно меті господарського судочинства, якою є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення спорів задля захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
21. У контексті наведеного Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) правовий висновок про те, що якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України, свідчить, що в разі встановлення судом відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не має такого права.
22. Разом з цим колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила, що з часу відкриття провадження у справі № 910/2876/17 (ухвала Господарського суду міста Києва про порушення провадження від 22 лютого 2017 року) як господарське процесуальне законодавство, так і судова практика зазнали значних змін. Зокрема, суттєво змінилася практика застосування судами відповідних норм процесуального права щодо участі прокурора в судовому процесі, посилилися вимоги до обґрунтування обставин, якими прокурор підтверджує наявність підстав для представництва, висунуто більш суворі вимоги до процесуальних документів у цій частині.
23. Так, у частині першій статті 29 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом у цій справі) було, зокрема, визначено, що прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви (заяви, скарги) у порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.
24. Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме її доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
25. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді (станом на дату подання позову у цій справі) врегульовано статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.
26. Як вважає колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, ретроактивне застосування правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в її постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), ухваленої після звернення з позовом у цій справі та після розгляду справи по суті, а також перевірка наявності (відсутності) підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі після відкриття провадження та спливу шести років розгляду спору по суті свідчитиме про порушення гарантованого законодавством права на справедливий суд та призведе до обмеження прав позивача на розгляд справи у розумні строки, які є складовою гарантій справедливого суду.
27. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду також зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16 (провадження № 12-158гс18), від 27 листопада 2018 року у справі № 905/2260/17 (провадження № 12-173гс18) та від 12 грудня 2018 року у справі № 570/3439/16-ц (провадження № 14-512гс18) дійшла висновку про те, що вимога про захист цивільного права має відповідати змісту порушеного права та характеру правопорушення, а також забезпечувати поновлення порушеного права, а в разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування.
28. Водночас Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права або інтересу залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.
29. Подібні висновки сформульовані, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18, пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), від 01 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (провадження № 12-46гс19).
30. Відтак застосування судом того чи іншого способу захисту має призводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду (принцип процесуальної економії), а судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту.
31. Крім цього, Велика Палата Верховного Суду у постановах 27 листопада 2018 року у справі № 905/2260/17 (провадження № 12-173гс18), від 06 квітня 2021 року у справі № 910/10011/19 (провадження № 12-84гс20), від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (провадження № 12-52гс20), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20), від 02 листопада 2021 року у справі № 925/1351/19 (провадження № 12-35гс21), від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (провадження № 12-80гс20) виснувала, що обрання позивачем неефективного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові.