ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 липня 2024 року
м. Київ
справа № 640/1441/21
адміністративне провадження № К/990/26031/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Радишевської О. Р., Смоковича М І.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Державного підприємства "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" до Державної авіаційної служби України про визнання дій протиправними, скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державного підприємства "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2022 року (суддя Кузьменко А. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року (головуючий суддя Файдюк В. В., судді: Мєзєнцев Є. І., Собків Я. М.),
І. Суть спору
У січні 2021 року Державне підприємство "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" (далі - позивач, ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль") звернулося до суду з позовом до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач, Державіаслужба), у якому просило:
- визнати дії Державіаслужби щодо складання постанови від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111 про накладання штрафу за порушення у галузі цивільної авіації протиправними;
- визнати протиправною та скасувати постанову Державіаслужби від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111 про накладання на ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" штрафу за порушення у галузі цивільної авіації у розмірі 17 000,00 грн.
На обґрунтування позовних вимог ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" зазначило, що протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474 не відповідає вимогам пункту 2.1 розділу 2 Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637, оскільки в ньому не вказане місце скоєння правопорушення та виклад обставин правопорушення не є детальним. Крім того, позивач стверджує, що в порушення вимог Додатку 2 до цього Порядку відповідач не вказав номер та дату акта проведення перевірки та додатків, що підтверджують висновки акта.
ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" уважає, що ним не вчинено протиправних дій, які б, відповідно до статті 126 Повітряного кодексу України були підставою для притягнення позивача до відповідальності шляхом складання постанови про накладення штрафу.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
Державіаслужба видала наказ від 13 жовтня 2020 року № 1541 "Про проведення ситуаційних експериментів у ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль".
На підставі цього наказу, 30 грудня 2020 року державним інспектором з авіаційного нагляду за безпекою авіації відділу аналітичного забезпечення управління системою авіаційної безпеки Державної авіаційної служби України проведено перевірку (ситуаційний експеримент) у ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль", в ході якої встановлено таке порушення: 15 жовтня 2020 року оператором, який працює з РТІ (рентгенотелевізійний інтроскоп - пункт 6 розділ 1 Авіаційних правил), неналежно здійснено аналіз зображення на екрані та не встановлено необхідності проведення ручного догляду та застосування технічних засобів виявлення слідів вибухової речовини в ручній поклажі, що дозволило пронесення до критичної ділянки зони обмеженого доступу, що охороняється, імітатора саморобного вибухового пристрою. Указане свідчить про порушення пунктів 6 та 78 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21 березня 2017 року № 1965-VІІІ, та пункту 17 розділу ІІ Авіаційних правил України "Інструкція з організації та здійснення контролю на безпеку в аеропортах України", затвердженої наказом Державіаслужби від 15 березня 2019 року № 322.
За наслідком проведеної перевірки (ситуаційного експерименту) відповідачем складено протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474.
13 січня 2021 року на адресу Державіаслужби надійшло від ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" зауваження до протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 30 грудня 2020 року серії АА № 003474 (зареєстровано за вх. № 429/0/8-1-21).
За результатом розгляду матеріалів справи Державіаслужбою прийнято постанову від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111, якою за порушення пунктів 6, 78 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21 березня 2017 року № 1965-VIII, та пункту 17 розділу ІІ Авіаційних правил України "Інструкції з організації та здійсненню контролю на безпеку в аеропортах України", затверджених наказом від 15 березня 2019 року № 322, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 07 червня 2019 року за № 591/33565, на підставі абзацу 4 пункту 3 статті 127 Повітряного кодексу України на ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" накладено штраф у сумі 17 000,00 грн.
Указані обставини стали підставою для звернення ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що потрапляння імітатора саморобного вибухового пристрою до зони обмеженого доступу свідчить про неналежне виконання персоналом позивача вимог авіаційної безпеки, а тому при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач діяв відповідно до норм чинного законодавства України.
Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що посилання позивача на те, що в протоколі від 30 грудня 2020 року серії АА №003474 не вказане місце скоєння правопорушення та не викладено обставин правопорушення, спростовуються вказаним протоколом.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
25 липня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про задоволення позову.
На обґрунтування позиції, скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 19 Конституції України, пунктів 6 та 78 Державної програми авіаційної безпеки авіації, затвердженої Законом України "Про державну програму цивільної авіації", статей 126, 127 Повітряного кодексу України, пункту 17 розділу 2 Авіаційних правил України "Інструкція з організації та здійснення контролю на безпеку в аеропортах України", затвердженої наказом Державіаслужби від 15 березня 2019 року № 322, та пункту 2.1 розділу 2, пункту 5.3 розділу 5 Порядку накладання і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637.
ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" стверджує, що працівники Державіаслужби у порушення пункту 5.3 Порядку накладання і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті не складали акта перевірки позивача та, як наслідок, не передали такий акт разом з протоколом про правопорушення для розгляду та прийняття відповідного рішення Голові Державіаслужби.
Позивач уважає, що чинним законодавством України Державіаслужбі не надано право на притягнення ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" до встановленої статтями 126, 127 Повітряного кодексу України відповідальності за результатом проведення ситуаційних експериментів. Водночас відповідач має права на детальне вивчення стану забезпечення авіаційної безпеки та встановлення відповідності системи авіаційної безпеки чинним стандартам, під час проведення перевірок (планових, позапланових), за результатами яких складається акт перевірки. На думку скаржника, оскільки постанова від 12 січня 2021 року серії АВ № 000111 складена Державіаслужбою не за результатами проведення планової перевірки, то дії відповідача щодо складання такої постанови є протиправними, а постанова підлягає скасуванню.
Державіаслужбою подано відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Зазначає, що відповідно до пунктів 2.1 та 2.2 Порядку накладання і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з Додатком 1 до цього Порядку. При цьому, положення пункту 5.3 згаданого Порядку (на яку посилається скаржник) не встановлюють вимогу складати акт перевірки. Водночас до протоколу від 30 грудня 2020 року серії АА №003474 було долучено документи, які підтверджують факт правопорушення у галузі цивільної авіації, а саме: копію протоколу проведення ситуаційного експерименту з метою перевірки стану авіаційної безпеки в ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" від 15 жовтня 2020 року та фото з РТІ (рентгенотелевізійний інтроскоп). На думку відповідача, вказані документи дозволили повно і всебічно розглянути справу про правопорушення та прийняти відповідне рішення уповноваженою особою Державіаслужби.
Крім того, відповідач зауважує, що наявність та фіксація факту потрапляння імітатора саморобного вибухового пристрою до зони обмеженого доступу свідчить про неналежне виконання персоналом ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль" вимог авіаційної безпеки. Цей факт ніяким чином не спростовано позивачем. А тому, навіть у разі недотримання процедури розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, не повинно сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятого за наслідком розгляду такої справи рішення. Натомість вчинені контролюючим органом процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість порушника захистити свої права та чи призвели процедурні порушення на встановлення обставин порушення та на наслідки.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
За приписами статті 85 Повітряного кодексу України встановлено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації відповідає за розробку, впровадження та забезпечення виконання Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації.
Захист цивільної авіації від актів незаконного втручання забезпечується шляхом впровадження комплексу організаційних і практичних заходів, а також залучення людських та матеріальних ресурсів відповідно до Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації та нормативно-правових актів з питань забезпечення авіаційної безпеки.
З метою контролю за дотриманням вимог Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, оперативного та ефективного усунення виявлених недоліків уповноважений орган з питань цивільної авіації проводить на регулярній основі планові, позапланові перевірки стану авіаційної безпеки, а також ситуаційні експерименти, випробування, огляди, спостереження.
Перелік актів незаконного втручання наведений в статті 86 Повітряного кодексу України та передбачає, в тому числі, розміщення на борту повітряного судна або в аеропорту зброї, небезпечного пристрою або матеріалу, призначених для досягнення злочинних цілей.
Статтею 126 Повітряного кодексу України передбачено, що за протиправні дії юридичні і фізичні особи, діяльність яких пов`язана з використанням повітряного простору України, розробленням, виготовленням, ремонтом та експлуатацією авіаційної техніки, здійсненням господарської діяльності в галузі цивільної авіації, обслуговуванням повітряного руху, забезпеченням безпеки авіації, несуть відповідальність згідно із законом.
Абзац 4 пункту 3 статті 127 Повітряного кодексу України передбачає, що за правопорушення в галузі цивільної авіації до юридичних осіб - суб`єктів авіаційної діяльності застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу від тисячі до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян у разі невиконання або неналежного виконання персоналом суб`єктів авіаційної діяльності вимог авіаційної безпеки.
Справи про правопорушення у галузі цивільної авіації розглядаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, за результатами розгляду приймається постанова. Від імені уповноваженого органу з питань цивільної авіації розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення мають право керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації (частини перша, друга статті 128 Повітряного кодексу України).
Згідно з частинами першою-третьою статті 129 Повітряного кодексу України підставою для розгляду справи про правопорушення в галузі цивільної авіації, які зазначені в статті 127 цього Кодексу, є протокол. Протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники. Справа про правопорушення в галузі цивільної авіації розглядається в п`ятнадцятиденний строк з дня одержання уповноваженим органом з питань цивільної авіації протоколу про правопорушення в галузі цивільної авіації.
Стаття 130 Повітряного кодексу України передбачає порядок оскарження постанови у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації, а саме: постанову у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації може бути оскаржено до суду в порядку, встановленому законом.
Порядок накладення штрафів і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті затверджено наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року № 637, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 січня 2012 року за № 73/20386 (далі - Порядок № 637).
Пунктом 2.1 Порядку № 637 установлено, що підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1.
Згідно з пунктом 2.2 Порядку № 637 протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники.
Відповідно до пункту 2.5 Порядку № 637 протокол складається за кожним виявленим фактом правопорушення у галузі цивільної авіації.
Пунктом 2.6 Порядку № 637 передбачено, що протокол підписується посадовою особою, що склала протокол, та керівником або уповноваженим представником суб`єкта. У разі наявності свідків протокол підписується також і цими особами.
Згідно з пунктом 2.7 Порядку № 637 у разі відмови керівника або уповноваженого представника суб`єкта підписати протокол посадова особа, що склала протокол, вносить до такого протоколу відповідний запис. Відмова від підписання протоколу не є підставою для припинення справи про правопорушення у галузі цивільної авіації.
Особа, яка вчинила правопорушення, має право подати в протоколі пояснення і зауваження щодо його змісту, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання та робити заяви і подавати клопотання. У разі якщо правопорушник викладає свої пояснення на окремому аркуші, у протоколі про це робиться відповідна відмітка.
За приписами пункту 2.8 Порядку № 637 установлено, що протокол складається у двох примірниках. Перший примірник протоколу вручається під розписку керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта чи надсилається рекомендованим листом поштою. Другий примірник протоколу надсилається до Державіаслужби України.
Пунктами 3.1-3.6 Порядку № 637 передбачено, що розглядає справи про правопорушення у галузі цивільної авіації Державіаслужба України, за результатами розгляду виноситься постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 2) або постанова про закриття провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 3).
Від імені Державіаслужби України розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення мають право Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України.
Штраф за невиконання (неналежне виконання) суб`єктом вимог законодавства, що регулює діяльність у галузі цивільної авіації, накладається у розмірах, визначених в статті 127 Повітряного кодексу України.
Штраф може бути накладено на юридичну особу - суб`єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення.
У разі вчинення юридичною особою - суб`єктом авіаційної діяльності двох або більше правопорушень штрафи накладаються за кожне вчинене правопорушення окремо.
Згідно з пунктами 5.4-5.7 Порядку № 637 за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у галузі цивільної авіації Голова Державіаслужби України або його заступники (за напрямом діяльності) протягом 15 днів з дня отримання Державіаслужбою України протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації виносять постанову про накладення штрафу на суб`єкта або про закриття провадження у справі згідно з додатками 2, 3 до цього Порядку.
При визначенні розміру штрафу враховується характер вчиненого правопорушення, ступінь вини порушника, наслідки вчиненого правопорушення.
Постанова складається у двох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку керівнику або уповноваженому представнику Суб`єкта чи надсилається рекомендованим листом поштою, про що робиться запис у справі. Другий примірник постанови залишається у справі.
Відповідно до статті 1 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затвердженої Законом України від 21 березня 2017 року № 1965-VIII "Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації", Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації (далі - Програма) розроблена відповідно до стандартів та рекомендованої практики Конвенції про міжнародну цивільну авіацію (Чикаго, 7 грудня 1944 року) та зобов`язань, що випливають із участі України у Конвенції про злочини та деякі інші акти, що вчинюються на борту повітряних суден (Токіо, 14 вересня 1963 року), Конвенції про боротьбу з незаконним захопленням повітряних суден (Гаага, 16 грудня 1970 року), Конвенції про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки цивільної авіації (Монреаль, 23 вересня 1971 року), Протоколу про боротьбу з незаконними актами насильства в аеропортах, які обслуговують міжнародну цивільну авіацію (Монреаль, 24 лютого 1988 року), Конвенції про маркування пластичних вибухових речовин з метою їх виявлення (Монреаль, 1 березня 1991 року), Додатка 17 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію "Безпека. Захист міжнародної цивільної авіації від актів незаконного втручання", Керівництва з авіаційної безпеки (Doc 8973), а також інших міжнародних актів та актів законодавства України.
Програма враховує вимоги Ради Безпеки OОH про спрямування спільних зусиль на запобігання і припинення терористичних актів, зокрема резолюції від 28 вересня 2001 року № 1373.
Державною програмою визначена мета, яка полягає у визначенні засад для забезпечення авіаційної безпеки, регулярності та ефективності польотів шляхом запровадження правил, практики та процедур, які передбачають заходи захисту від актів незаконного втручання.
Пунктами 5 та 6 Програми регламентовано основні її завдання, а саме: розподіл обов`язків, встановлення правил впровадження та здійснення заходів забезпечення авіаційної безпеки пасажирів, авіаційного персоналу та персоналу, який задіяний в авіаційній діяльності, повітряних суден, майна, яке перевозиться повітряними суднами, об`єктів суб`єктів авіаційної діяльності незалежно від форми власності та підпорядкування та підтримання відповідного рівня авіаційної безпеки здійснюється за такими основними напрямами, в тому числі:
жодне повітряне судно, внесене до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, або іноземне повітряне судно не може вилітати з або прилітати до аеропортів України за відсутності документів, що необхідні згідно з Правилами надання експлуатантам дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України;