ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 липня 2024 року
м. Київ
справа № 640/21841/20
адміністративне провадження № К/990/28067/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Оператор газотранспортної системи України" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.11.2021 (головуючий суддя: Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022 (головуючий суддя: Собків Я.М., судді: Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.) у справі № 640/21841/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Оператор газотранспортної системи України" до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування припису про усунення порушень і повідомлення про сплату шкоди,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У вересні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Оператор газотранспортної системи України" (далі - ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" або позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області або відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства;
визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель № 580-ДК/0146Пр/03/01/-20від 27.08.2020;
визнати протиправним і скасувати повідомлення від 27.08.2020 №580ДК/0093шк/11/01/-20 про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 08.11.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 02.11.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 09.07.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що при здійсненні державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
Водночас, всупереч вимогам Закону № 877-V, перевірка проведена із суттєвими процедурними порушеннями, зокрема: позивач не повідомлявся про запланований захід контролю, що позбавило останнього бути присутнім при проведенні перевірки та надати відповідні пояснення/заперечення по суті виявлених порушень, чи документи.
По суті встановлених порушень позивач наголосив, що ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" не є особою, зобов`язаною, відповідно до статті 168 Земельного кодексу України, отримувати спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, оскільки останній є підприємством трубопровідного транспорту - оператором газотранспортної системи, а відповідні роботи проводились з метою запобігання виникненню аварійної ситуації, з урахуванням того, що ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" не є ані власником, ані користувачем відповідної земельної ділянки.
Відповідач позов не визнав. Вважає, що у межах спірних правовідносин саме приписами Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" врегульовано спірні правовідносини, а реалізація державного контролю, зокрема шляхом проведення перевірки, є прямим обов`язком Держгеокадастру та його територіальних органів.
У доповнення до зазначених аргументів, відповідач наголосив, що позивач ані під час перевірки, ані під час звернення з цим позовом до суду не надав робочого проекту, наявність якого передбачена статтею 168 Земельного кодексу України.
Також відповідач наполягає, що оскаржуване позивачем повідомлення №580ДК/0093шк/11/01/-20 від 27.08.2020 про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні положень КАС України.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки, за результатами якої складено акт від 21.07.2020 №580-ДК/474/АП/09/01/-20, в якому зазначено, що земельна ділянка, площею 10,6444 га з кадастровим номером 2320686000:01:001:0097 розташована на території Осипенківської сільської ради Бердянського району Запорізької області.
Відповідно до інформації, зазначеній у витягу із Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13.07.2020 № НВ-2307719002020, земельна ділянка відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення, форма власності - приватна. Угіддя - рілля. Цільове призначення земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Вид використання земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
За результатами обстеження земельної ділянки перевіряючими установлено, що ділянка оброблена (проведено поверхневий обробіток у вигляді лущення чи культивації). Із західної сторони земельної ділянки вздовж усієї ділянки проходить смуга в межах якої було здійснено зняття поверхневого шару ґрунту при проведенні ремонтних робіт по заміні ізоляційного покриття магістрального газопроводу "Маріуполь-Бердянськ" Ду 500, Ру 25. У межах вказаної смуги наявні ділянки (траншеї), на яких ґрунт не повернуто.
Роботи проводилися філією будівельно-монтажної фірми "Укргазпромбуд" РБУ №1, згідно з дозволом (згодою) Краматорського ЛВУМГ TOB "Оператор ГТС України" від 13.04.2020 № 109.
Виконробом будівельно-монтажної фірми "Укргазпромбуд" РБУ №1 Лисанець Сергієм Вікторовичем, який був присутній в місці зняття поверхневого шару ґрунту надано для ознайомлення наступні документи (додатки 3-5), згідно яких роботи по ремонту трубопроводу проводяться Краматорським ЛВУМГ TOB "Оператор газотранспортної системи України".
Згідно із матеріалами проекту виконання робіт, зняттю поверхневого шару ґрунту проводиться шириною 12 м на глибину 0,4 м, при цьому, ширина смуги, в межах якої проводяться роботи, складування ґрунту у відвали складає 28 м. Згідно із кадастровим планом земельної ділянки, довжина сторін земельної ділянки вздовж яких проходить зазначена смуга складає 602 м. Площа, на якій здійснено зняття поверхневого шару ґрунту складає 0,7224 га.
Разом з тим, виконавцем робіт по ремонту трубопроводу, яким здійснено зняття поверхневого шару ґрунту у межах земельної ділянки не представлено для ознайомлення робочий проект землеустрою, не надано документи, які б підтверджували віднесення трубопроводу, який ремонтується, до об`єкту трубопровідного транспорту, пов`язаних з обслуговуванням нафтових і газових свердловин.
У зв`язку із встановленими порушеннями, перевіряючі дійшли висновку про вчинення посадовими особами TOB "Оператор газотранспортної системи України" правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтями 52, 533 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
За результатами проведеної перевірки та встановлених порушень, посадовими особами ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області винесено припис про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель від 27.08.2020 №580-ДК/0146Пр/03/01/-20, яким вимагалося від позивача вжити заходи щодо усунення правопорушення у 30-денний термін, про що надати письмове повідомлення до 28.09.2020.
Крім того, ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області також було направлено ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу від 27.08.2020 №580-ДК/0093шк/11/01/-20, яким вимагалось у 15-ти денний термін сплатити розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки у розмірі 22 674,14 грн.
Вважаючи припис від 27.08.2020 № 580-ДК/0146Пр/03/01/-20 та повідомлення від 27.08.2020 № 580-ДК/0093шк/11/01/-20 протиправними, позивач звернувся з позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, тому на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV).
У підтримку цього висновку, суди послалися на правові позиції Верховного Суду, сформовані у постановах від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18 та від 16.07.2020 у справі № 819/1781/17.
По суті виявленого порушення, суди попередніх інстанцій, із посиланням на частину другу статті 168 Земельного кодексу України, констатували, що зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
Проте, як встановлено судами у межах розгляду справи, позивач ані під час перевірки, ані під час звернення із цим позовом до суду не надав робочого проекту землеустрою, наявність якого передбачена частиною другою статті 168 Земельного кодексу України.
За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли одностайного висновку про обґрунтованість оскаржуваного припису.
Водночас вирішуючи спір в частині оскаржуваного повідомлення, суд першої інстанції виходив з того, що таке не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його прав чи охоронюваних законом інтересів. Своєю чергою відсутність спірних відносин, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Суд зазначив, що такий висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 27.03.2019 у справі № 917/902/18.
Разом з цим, рішення суду апеляційної інстанції не містить висновків щодо наведеної вище позовної вимоги.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.
Скаржник наполягає, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17 та від 07.09.2020 у справі №826/15258/17, згідно із якими, дія Закону № 877-V поширюється на спірні правовідносини. Своєю чергою, недодержання відповідачем під час проведення заходу контролю вимог частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V має наслідком визнання результатів такої перевірки протиправними та скасування документів, прийнятих на підставі протиправно встановлених обставин.
Водночас внаслідок неправильного застосування норм права, судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин не досліджено питання наявності/відсутності підстав для проведення перевірки, порядку проведення такої перевірки, складання відповідних документів за наслідками перевірки та дотримання порядку їх підписання і вручення суб`єкту господарювання.
Своєю чергою, скаржник наголошує, що перевірка проведена із порушенням вимог статей 6, 7 Закону № 877-V, що нівелює наслідки такої.
Також із посиланням на підпункт "а" частини першої статті 168 Земельного кодексу України скаржник стверджує про відсутність у нього обов`язку отримувати спеціальний дозвіл для зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок.
Скаржник також вважає, що наявні обґрунтовані підстави для відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.03.2019 у справі №917/902/18.
В якості обґрунтування необхідності відступу від зазначеного вище висновку Верховного Суду, скаржник наголосив, що право доступу до суду має не тільки існувати, але й бути практичним і ефективним. Стверджує, що оскаржуване повідомлення від 27.08.2020 № 580-ДК/0093шк/11/01/-20 створює для позивача негативні наслідки.
Також скаржник звернув увагу на те, що у рішенні суду апеляційної інстанції відсутнє правове обґрунтування в контексті оцінки цієї позовної вимоги.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Зазначає, що предметом перевірки у цьому випадку є земельна ділянка, а не господарська діяльність позивача.
Наполягає на законності прийнятого ним припису.
Відповідач також підтримав позицію суду першої інстанції, що повідомлення про сплату шкоди не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні положень КАС України.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).
Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:
забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;
запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;
забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:
забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;