ОКРЕМА ДУМКА
суддів М. В. Мазура, В. В. Короля
до постанови Великої Палати Верховного Суду
від 30 травня 2024 року у справі № 990/49/23
Вступ
1. У цій справі мова йде про громадянина України (Позивача), який, за повідомленням Служби безпеки України (далі - СБУ)від 06 вересня 2022 року, добровільно набув громадянство Румунії та має паспорт громадянина Румунії. На підтвердження цього СБУ надала Державній міграційній службі (далі - ДМС)копію паспорта громадянина Румунії на ім`я цієї особи, виданого в 2017 році. Отримавши це повідомлення, голова ДМС України 07 вересня 2022 року затвердив подання про втрату Позивачем громадянства України у зв`язку з добровільним набуттям ним громадянства держави Румунії. Після розгляду подання Комісією при Президентові України з питань громадянства 08 вересня 2022 року Президент України (далі - Відповідач) видав Указ № 638/2022, яким постановив вважати Позивача ( ОСОБА_1 ) таким, що втратив громадянство України.
2. Велика Палата Верховного Суду, залишивши без зміни рішення Касаційного адміністративного суду про відмову в задоволенні позову, вказала на пасивну процесуальну поведінку позивача, яка "не сприяла судові у встановленні об`єктивної істини" (п. 84 постанови), та вважала, що видання оскарженого Указу не було свавільним.
3. Натомість автори окремої думки в контексті конкретних обставин цієї справи вважають, що Відповідач не надав достатніх доказів того, що органи влади, які були задіяні в процесі підготовки та вирішенні цього питання, діяли "обґрунтовано", "добросовісно", "розсудливо" та "з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення", як це передбачено ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), зокрема, що вони вжили достатніх (і доступних) заходів для належної перевірки наданої СБУ інформації, натомість Велика Палата у непропорційний спосіб та всупереч положенням ч. 2 ст. 77 КАС переклала на Позивача обов`язок доказування протиправності дій і рішень суб`єктів владних повноважень і прийнятого Відповідачем рішення.
Припинення громадянства: міжнародні стандарти та національне законодавство
4. Стаття 4 Конституції України вказує, що в Україні існує єдине громадянство, підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Окрім цього, стаття 25 Конституції України передбачає, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.
5. Отже, Конституція України розрізняє поняття "припинення громадянства" та "позбавлення громадянства".
6. Підстави припинення громадянства України визначені статтею 17 Закону України № 2235-III "Про громадянство України" від 18 січня 2001 року (далі - Закон № 2235-III) :
"Громадянство України припиняється:
1) внаслідок виходу з громадянства України;
2) внаслідок втрати громадянства України;
3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України".
7. Стаття 19 Закон передбачає підстави для втрати громадянства України:
"Підставами для втрати громадянства України є:
1) добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.
Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.
Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки:
а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;
б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновлювачів унаслідок усиновлення її іноземцями;
в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;
г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави;
2) набуття особою громадянства України на підставі статті 9 цього Закону внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів, у тому числі невиконання зобов`язань, взятих особою в зобов`язанні припинити іноземне громадянство, у зобов`язанні про складання іспитів з основ Конституції України, історії України та на рівень володіння державною мовою;
3) добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов`язком чи альтернативною (невійськовою) службою.
Положення пунктів 1, 3 частини першої цієї статті не застосовуються, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства.
Датою припинення громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного указу Президента України".
8. Аналіз цієї норми дає підстави зробити достатньо очевидний висновок про обставини, які мають бути встановлені під час вирішення питання про втрату громадянства України на підставі пункту 1 частини першої статті 19 процитованого Закону, а саме, що:
1) громадянин України набув громадянства іншої держави;
2) це набуття було добровільним у розумінні пункту першого частини першої статті 19 Закону № 2235-III;
3) внаслідок ухвалення рішення про визнання особи такою, що втратила громадянство, вона не стане особою без громадянства.
9. Відповідно до практики ЄСПЛ, хоча право на громадянство як таке не гарантується Конвенцією або протоколами до неї, тим не менше позбавлення громадянства може становити втручання у гарантоване статтею 8 Конвенції право на повагу до приватного і сімейного життя. Зокрема, у справі Usmanov v. Russia (рішення від 22 грудня 2020 року, заява № 43936/18)[1] ЄСПЛ роз`яснив, що у справах про анулювання (позбавлення) громадянства він братиме до уваги два аспекти: (i) наслідки для заявника та (ii) чи був захід свавільним(§ 58). При цьому при оцінці за другим критерієм, необхідно "дослідити, чи оскаржуваний захід відповідав закону; чи супроводжувався він необхідними процесуальними гарантіями, в тому числі, чи було надано особі, позбавленій громадянства, можливість оскаржити рішення в судах, які надають відповідні гарантії; і чи діяли органи влади старанно і швидко… Вираз "відповідно до закону" вимагає, щоб захід мав певну основу в національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йде мова, і вимагає, щоб він був доступним для відповідної особи і передбачуваним щодо його наслідків... Закон повинен з достатньою чіткістю визначати обсяг дискреційних повноважень, наданих компетентним органам, і спосіб їх здійснення з урахуванням законної мети відповідного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання… Беручи до уваги вищевикладене…, Суд розгляне законність оскаржуваного заходу, супутніх процесуальних гарантій та спосіб, у який діяли національні органи влади" (§ 63-64).
10. Тож "свавільне" (у термінах ЄСПЛ) ухвалення рішення про визнання громадянина України таким, що втратив громадянство України, по суті становитиме заборонене Конституцією України "позбавлення громадянства". Тому важливим аспектом оцінки законності рішень про припинення громадянства України має бути їх перевірка (включно із всією процедурою, яка передувала їх ухваленню) на предмет того, чи були рішення прийняті (а дії вчинені), окрім іншого, обґрунтовано, добросовісно; розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (ст. 2 КАС).
Тягар доказування
11. Стаття 77 КАС передбачає:
"1. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
2. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача…".
12. Отже, правила, передбачені ч. 2 ст. 77 КАС достатньо чітко визначають особливості розподілу тягаря доказування у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень - саме останній у таких справах несе основний обов`язок доказування; саме він, у першу чергу, має довести, що оскаржене рішення було прийняте (оскаржена дія була вчинена) не просто в межах його законних чи конституційних повноважень, але й не свавільно (якщо користуватися термінологією ЄСПЛ), тобто обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення тощо (якщо говорити термінами КАС).
13. Наведене правило є розумним і відповідає основоположним принципам правової держави, де людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (статті 1, 3, 19 Конституції України). Положення ч. 2 ст. 77 КАС, так би мовити, "урівноважують" процесуальні можливості позивачів ? фізичних, юридичних осіб, яким в адміністративній справі протистоїть відповідач - суб`єкт владних повноважень[2]. Проста логіка підтверджує загальну правильність тези: якщо рішення суб`єкта владних повноважень було ухвалено відповідно до принципів, викладених у ст. 2 КАС, тобто на підставі ретельної перевірки фактичних і юридичних підстав, то він не матиме складнощів у доказуванні правомірності свого рішення (дії).
14. Визнаємо, що останнє твердження являє собою дещо спрощене бачення питання щодо обов`язку доказування в названій категорії справ, адже реальне життя дещо складніше. Наприклад, не можна виключати ситуацій, коли з тих чи інших причин позивач на практиці матиме значно більше можливостей для доказування певних обставин. Тому положення ч. 2 ст. 77 КАС, звичайно, не можуть тлумачитися як такі, що повністю звільняють позивача від передбаченого ч. 1 цієї ж статті обов`язку довести ті обставини, на які він посилається. Якщо позивач стверджує, що оскаржені рішення чи дія є протиправними, і він має докази, які це підтверджують, або має реальну можливість їх отримати, то від нього можна розумно очікувати, що він надасть їх суду, адже це відповідатиме його інтересам. Тим не менше, це не означає, що суд може повністю перекласти тягар доказування в названій категорії справ на позивача - не може бути нормою практика, за якої суб`єкти владних повноважень ухвалюють (вчиняють) поспішні та необґрунтовані чи незаконні рішення (дії), які обмежують права чи інтереси людини (юридичної особи), розраховуючи на те, що саме людина (юридична особа) має витрачати час, гроші, нерви та інші ресурси на те, щоб довести свою правоту.