ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/302/23
Провадження № 11-58заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалуКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2024 року (суддя-доповідач Жук А. В., суддіЄресько Л. О., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М., Радишевська О. Р.) у справі за його позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У листопаді 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення ВККС
№ 110/зп-23 від 12 жовтня 2023 року про винесення на розгляд засідання Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення колегії ВККС "Про результати кваліфікаційного оцінювання судді Вінницького окружного адміністративного суду Вільчинського О. В. на відповідність займаній посаді" від 24 квітня 2019 року № 123/ко- 19" (далі - Спірне рішення).
2. У позовній заяві, зокрема, йшлося про те, що в Комісії не було підстав виносити зазначене питання на розгляд у пленарному складі, оскільки рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2020 року у справі № 9901/577/19 рішення колегії ВККС про відповідність позивача займаній посаді було визнано таким, що набрало чинності з 09 вересня 2019 року [дня набрання чинності судовим рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року у справі № 120/1949/19-а, яким скасовано висновок Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) стосовно ОСОБА_1 ].
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 березня 2024 року провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Суд першої інстанції виходив з того, що Спірне рішення є процедурним і за правилами, встановленими Регламентом ВККС, приймається протокольно. Викладення цього рішення окремим документом не змінює його правової природи. Суд зазначив, що вказане рішення не породжує правових наслідків для позивача, не впливає на його права, обов`язки та інтереси як судді, а тому не може бути самостійним предметом спору.
5. Також суд зазначив, що Спірне рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду та перебуває поза межами юрисдикції не лише адміністративного суду, але й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
6. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до цього суду.
7. На обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що Спірне рішення порушує його права та інтереси, оскільки передбачає продовження оцінювання на відповідність займаній посаді, яке вже є завершеним.
8. Позивач вважає, що оскільки рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2020 року у справі № 9901/577/19 установлено, що рішення ВККС від 24 квітня 2019 року № 123/ко-19 набрало чинності з 09 вересня 2019 року, у ВККС немає правових підстав продовжувати кваліфікаційне оцінювання щодо нього.
9. Посилається також на те, що Регламентом ВККС не передбачено викладу окремим документом рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення її колегії про відповідність судді займаній посаді.
10. Твердить ОСОБА_1 і про те, що для його ефективного захисту суд першої інстанції, дійшовши висновку про неможливість оскарження процедурного рішення ВККС, мав змогу вийти за межі позовних вимог відповідно до приписів частини другої статі 9 КАС України.
11. Позивач вважає, що за своєю природою Спірне рішення є актом індивідуальної дії, який містить приписи про його права та законні інтереси, у зв`язку із чим таке рішення може бути самостійним предметом оскарження до суду.
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
12. У відзиві на апеляційну скаргу ВККС зазначає про те, що своїм рішенням від 24 квітня 2019 року № 123/ко-19 визнала суддю Вінницького окружного адміністративного суду ОСОБА_1 таким, що відповідає займаній посаді, з урахуванням порядку набрання чинності цим рішенням, визначеним підпунктом 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту ВККС.
13. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 грудня 2020 року в адміністративній справі № 9901/577/19 позов ОСОБА_1 до ВККС було задоволено частково: рішення Комісії від 24 квітня 2019 року № 123/ко-19 визнано таким, що набрало чинності з 09 вересня 2019 року (з дня набрання законної сили рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року у справі № 120/1949/19-а, яким визнано протиправним і скасовано висновок ГРД про невідповідність судді Вінницького окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики від 23 квітня 2019 року), та відмовлено в задоволенні позовної вимоги про скасування вказаного рішення Комісії в частині визначення порядку набрання ним чинності.
14. На думку ВККС, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що Спірне рішення є процедурним, не вирішує питань правового статусу позивача, не є таким, що прийняте за результатами кваліфікаційного оцінювання, а тому можливості його оскарження законом не передбачено.
15. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.
16. Позивач подав відповідь на відзив, у якій виклав свої міркування та аргументи, аналогічні тим, що містяться в апеляційній скарзі.
Рух апеляційної скарги
17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 28 березня 2024 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 25 квітня 2024 року призначила її до розгляду в порядку письмового провадження. 25 квітня 2024 року відкладено розгляд справи на 20 червня 2024 року.
Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування в цій справі
18. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
19. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19- рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
20. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
21. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетятка та Шереметьєв проти України").
22. ЄСПЛ у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" констатував, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28.05.1985 у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
23. Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.
25. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
26. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
27. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
28. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
29. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність повинні безпосередньо стосуватися правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи.
30. Як підсумок, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (такі ж висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18, 19), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21, пункт 28).
31. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.