ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2024 року
м. Київ
справа №380/17223/22
адміністративне провадження № К/990/2257/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Соколова В.М., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської митниці на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року (суддя: Качур Р.П.) та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року (суддя: Качур Р.П.), на постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2023 року (судді: Кухтей Р.В., Нос С.П., Шевчук С.М.) та додаткову постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року (судді: Кухтей Р.В., Нос С.П., Шевчук С.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці Державної митної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Львівської митниці (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Львівської митниці Державної митної служби України № 1266-о від 12 жовтня 2022 року "Про звільнення ОСОБА_1";
поновити ОСОБА_1 на посаді державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці Державної митної служби України;
стягнути з Львівської митниці Державної митної служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 26 жовтня 2022 року по дату прийняття рішення у справі.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач послався на те, що підставою для видання оскаржуваного наказу відповідачем вказано не конкретні обставини, які б свідчили про неналежне виконання позивачем умов контракту, а службову відмітку - резолюцію. За таких обставин, на переконання позивача, наведене в оскаржуваному наказі обґрунтування не відповідає вимозі обґрунтованості, позаяк не містить конкретного наведення суті та змісту неналежного виконання ним умов контракту та посилань на документальне підтвердження такого "неналежного виконання".
Щодо твердження відповідача про невиконання ним пункту 5 завдання, визначеного контрактом, позивач зазначив, що такі є абстрактними, оскільки ні оскаржуваний наказ, ні доповідна записка не містять жодних кількісних показників, які були взяті за основу при формуванні висновку про недостатню кількість показників в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконного переміщення через митний кордон України товарів, транспортних засобів, як і не визначають, який саме із двох ключових показників згідно з пунктом 5 контракту не виконано: не вжито заходів протидії контрабанді чи не задокументовано порушення митних правил.
Щодо неподання звіту позивач указав на те, що він у період з 02 липня 2022 року по 17 липня 2022 року перебував у відпустці, а з 08 вересня 2022 року по час звільнення позивач був відсторонений від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження, що не взято до уваги відповідачем.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, громадянин України, РНОКПП НОМЕР_1 .
Наказом Львівської митниці № 22-о від 29 червня 2021 року "По особовому складу" ОСОБА_1 призначено на посаду державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці шляхом укладання контракту про проходження державної служби в порядку переведення з Галицької митниці Держмитслужби.
29 червня 2021 року між Львівською митницею, як відокремленим підрозділом Державної митної служби України та ОСОБА_1 укладено контракт про проходження державної служби №197 на посаді державної служби державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці.
Пунктами 1-3 розділу "Загальні положення" контракту передбачено, що на відносини сторін за цим контрактом поширюється дія Митного кодексу України, а в частині не врегульованій ним, Закону України "Про державну службу", інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини щодо проходження державної служби, Кодексу законів про працю України. Цей контракт є особливою формою строкового трудового договору та підставою для призначення особи на посаду державної служби.
Згідно з пунктом 5 контракту, особа відповідно до контракту зобов`язується виконати завдання та досягти визначених показників результативності, ефективності та якості їх виконання.
Відповідно до пункту 26 контракту, строк дії контракту з 01 липня 2021 року по 30 червня 2024 року.
Наказом Львівської митниці від 07 вересня 2022 року № 135-дс "Про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1", порушено дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1, державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці та встановлено термін дисциплінарного провадження з 08 вересня 2022 року по 12 жовтня 2022 року. Відповідно до пунктів 5-6 наказу, ОСОБА_1 відсторонено від виконання обов`язків з 08 вересня 2022 року на час здійснення дисциплінарного провадження та визначено робоче місце: управління технічних засобів митного контролю Львівської митниці (м. Львів вул. Городоцька 369); підставою зазначено: наказ Державної митної служби України від 07 вересня 2022 року № 397 "Про проведення перевірки".
06 жовтня 2022 року начальником ВМО № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці О. Будзом сформовано доповідну записку № 7.4-28-03/36-2383 про неподання ОСОБА_1 звіту про виконання завдань та ключових показників, визначених контрактом та незабезпечення виконання пункту 5 завдань, визначених контрактом, а саме: ключових показників в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконного переміщення через митний кордон України товарів, транспортних засобів.
06 жовтня 2022 року в.о. заступника начальника митного поста - начальником відділу митного оформлення № 5 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ОСОБА_2 сформовано доповідну записку № 7.4-28.03/36-1586 про неподання ОСОБА_1 звіту про виконання завдань та ключових показників, визначених контрактом та незабезпечення виконання пункту 5 завдань, визначених контрактом, а саме: ключових показників в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконного переміщення через митний кордон України товарів, транспортних засобів.
Наказом Львівської митниці від 12 жовтня 2022 року № 1266-0 "Про звільнення ОСОБА_1" припинено державну службу та звільнено 25 жовтня 2022 року ОСОБА_1 з посади державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці у зв`язку із неналежним виконанням умов контракту про проходження державної служби, відповідно до пункту 9 частини першої статті 83, статті 88-1 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII зі змінами.
Підставами для прийняття наказу № 1266-о зазначено:
резолюцію в.о. начальника Львівської митниці Шахрая О.Є. на доповідній записці в.о. заступника начальника митного поста - начальника митного оформлення № 5 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ОСОБА_4 від 06 жовтня 2022 року № 7.4-28-03/36-1586;
контракт про проходження державної служби від 29 червня 2021 року № 197;
статті 31-1, 88-1 Закону України "Про державну службу".
Зокрема, в доповідній записці в.о. заступника начальника митного поста - начальника митного оформлення № 5 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ОСОБА_5 від 06 жовтня 2022 року № 7.4-28-03/36-1586 зазначено, що на виконання підпункту 3.2 пункту 3 наказу Державної митної служби України від 18 лютого 2021 року №105 "Про проходження державної служби з укладанням контракту" зі змінами Будзом О.Ф., начальником відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці - безпосереднім керівником ОСОБА_1 здійснено контроль стану виконання ним завдань і ключових показників, встановлених контрактом.
В доповідній записці указано, що згідно з інформацією, наданою Будзом О.Ф. доповідною запискою від 06 жовтня 2022 року №7.4-28-03/36-2383, станом на 06 жовтня 2022 року ОСОБА_1, державним інспектором відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці, не подано звіт про виконання завдань та ключових показників, визначених контрактом про проходження державної служби № 197 від 29 червня 2021 року, чим порушено вимоги підпункту 3.1 пункту 3 наказу Державної митної служби України від 18 лютого 2021 року № 105 "Про проходження державної служби з укладенням контракту", зі змінами, пункту 10 розділу "Права та обов`язки сторін" та підпункту 17.7 пункту 17 розділу "Додаткові умови" Контракту про проходження державної служби № 197 від 29 червня 2021 року.
В доповідній записці також зазначено, що ОСОБА_1 не забезпечено виконання 5 завдання, визначеного контрактом, а саме не досягнуто ключового показника, що полягає у недостатній кількості показників в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконного переміщення через митний кордон України товарів, транспортних засобів.
На підставі наведеного, в.о. заступника начальника митного поста - начальника митного оформлення № 5 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ОСОБА_2 у зв`язку з неналежним виконанням ОСОБА_1 умов контракту, а саме недосягненням ключових показників завдання та невиконання додаткових умов цього контракту запропоновано прийняти управлінське рішення щодо подальшого перебування на державній службі ОСОБА_1 .
На доповідній записці в.о. заступника начальника митного поста - начальника митного оформлення № 5 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ОСОБА_5 від 06 жовтня 2022 року № 7.4-28-03/36-1586 наявна резолюція в.о. начальника Львівської митниці Олега Шахрая "Погоджено. Підготувати проект наказу щодо звільнення".
Одночасно судами зазначено, що на час прийняття наказу "Про звільнення ОСОБА_1" №1266-о від 12 жовтня 2022 року дисциплінарне провадження не було завершене. Наказом Львівської митниці № 257-дс від 04 листопада 2022 року закрито дисциплінарне провадження стосовно державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ОСОБА_1 . Підставою для закриття дисциплінарного провадження стало встановлення дисциплінарною комісією відсутність факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ОСОБА_1, відповідно відсутність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
Не погоджуючись зі спірним наказом ОСОБА_1 звернувся з відповідним позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2023 року, позов задоволено повністю.
Задовольняючи позов суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний наказ про припинення державної служби та звільнення позивача з посади не ґрунтується на вимогах законодавства та прийнятий без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття.
Суди попередніх інстанцій указали на те, що позивач на підставі наказу Львівської митниці № 391-кв від 17 червня 2022 року перебував у щорічній відпустці, а на підставі наказу Львівської митниці № 135-дс від 07 вересня 2022 року був відсторонений від виконання посадових обов`язків, які включають в себе подання щоквартального звіту про виконання завдань та ключових показників та виконання завдань щодо здійснення заходів в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконного переміщення через митний кордон України товарів та транспортних засобів.
При цьому суди відзначили те, що відповідач не зміг пояснити у який спосіб позивач повинен був досягати ключових показників в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконного переміщення через митний кордон України товарів, транспортних засобів у період, коли він був відсторонений від виконання своїх посадових обов`язків і якому визначено робоче місце: управління технічних засобів митного контролю Львівської митниці (м. Львів вул. Городоцька 369).
Тож ураховуючи те, що позивач не виконував своїх посадових обов`язків за посадовою інструкцією та завдань за контрактом, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що у цей період у позивача не було обов`язку та об`єктивної можливості подавати звіт та виконувати завдання, пов`язані із здійсненням митного контролю та митних формальностей щодо товарів, транспортних засобів, які переміщуються через державний кордон України.
Крім того, суди попередніх інстанцій указали на те, що оскаржуваний наказ не містить відомостей про те, який із пунктів контракту є невиконаним та/або порушеним позивачем. У цьому аспекті суд апеляційної інстанції зауважив, що ні спірний наказ, ні документи, які у ньому зазначені як підстави його прийняття, не містять відомостей, не описують суть та обставини недосягнення позивачем ключових показників та завдань та невиконання додаткових умов контракту, не містять обґрунтованої оцінки формулювання таких показників.
З урахуванням наведеного, суд першої інстанцій дійшов висновку, а суд апеляційної інстанції з ним погодився, що спірний наказ про припинення державної служби та звільнення позивача з посади є протиправним та підлягає скасуванню.
Додатковим рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2023 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача 10000,00 грн понесених витрат на професійну правничу допомогу.
Додатковою постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача понесені ним витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 5000,00 грн.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Львівська митниця звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2023 року (прийняту за результатами перегляду рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року), додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2023 року (прийняту за результатами перегляду додаткового рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року) та додаткову постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року.
Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає, що ні Закон України "Про державну службу", ні Порядок № 494 не обмежують сторони у встановленні міри відповідальності за порушення умов контракту. З умовами контракту позивач погодився, підписавши його, в тому числі з підвищеною відповідальністю (в порівнянні з іншими державними службовцями, які не працюють за контрактом) за порушення його умов. Натомість, порушення хоча б одного з пунктів контракту є підставою для його розірвання.
У контексті виконання позивачем умов контракту скаржник указує, що ні Закон України "Про державну службу", ні будь-який нормативно-правовий акт, ні контракт від 29 червня 2021 року №197 не містять положень, які б звільняли особу від виконання умов контракту на період відсторонення її від посади. Тому наполягає, що відсторонення позивача від посадових обов`язків не перешкоджало поданню ним звіту його безпосередньому керівнику протягом трьох робочих днів після завершення звітного періоду та не переносило цей строк.
Скаржник також звертає увагу на те, що позивач в третьому кварталі 2022 року виконував обов`язки за посадою в періоди з 01 липня 2022 року по 02 липня 2022 року, з 18 липня 2022 року по 07 вересня 2022 року. Підкреслює, що жодних причин неможливості виконання позивачем ключових показників в напрямку запобігання, виявлення та припинення незаконного переміщення через митний кордон України товарів, транспортних засобів у періоди, коли він виконував свої посадові обов`язки (з 01 липня 2022 року по 02 липня 2022 року, з 18 липня 2022 року по 07 вересня 2022 року) позивач не навів, а суди першої та апеляційної інстанції таких не встановили.
Позиція інших учасників справи.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якій просив залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки вони прийняті з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Також позивач подав заяву про врахування витрат на правову допомогу та подальший їх розподіл, у якій просив стягнути з Львівської митниці на його користь витрати на правову допомогу у розмірі 10 000,00 грн., понесені ним у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції.
Відповідач надіслав заяву про неспівмірність заявлених позивачем до відшкодування витрат на правову допомогу, у якій просив зменшити їх розмір.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М., Єресько Л.О.) визнано поважними причини пропуску Львівською митницею строку на касаційне оскарження рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року, додаткового рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року, постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2023 року та додаткової постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської митниці на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2023 року на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2023 року та додаткову постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року у справі №380/17223/22 за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці Державної митної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 26 червня 2024 року призначено справу до розгляду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VIII, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 1 Закону № 889-VІІІ визначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону №889-VІІІ).
Відповідно до частини першої статті 569 Митного кодексу України (далі - МК України) працівники митних органів, на яких покладено виконання завдань, зазначених у статті 544 цього Кодексу, здійснення організаційного, юридичного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності цих органів, є посадовими особами. Посадові особи митних органів є державними службовцями.
Частиною третьою статті 569 МК України встановлено, що правове становище посадових осіб митних органів визначається цим Кодексом, а в частині, не врегульованій ним, - законодавством про державну службу та іншими актами законодавства України.
Згідно з частиною п`ятою статті 570 МК України з особами, які призначаються на службу до митних органів на посади державної служби, можуть укладатися контракти про проходження державної служби відповідно до законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом.
Рішення про віднесення посади державної служби до посад, призначення на які здійснюється з укладанням контракту про проходження державної служби, приймається до проведення конкурсу керівником центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, або керівником митниці у разі делегування йому відповідних повноважень.
Контракт про проходження державної служби укладається з особами у разі необхідності забезпечення організації та виконання завдань, що мають як тимчасовий, так і постійний характер.
Чисельність посад державної служби в митному органі, на які здійснюється призначення з укладанням контракту про проходження державної служби, не обмежується.
Контракт про проходження державної служби укладається на строк до трьох років.
Дія контракту про проходження державної служби за умови належного його виконання державним службовцем може бути продовжена за угодою сторін на той самий або більший строк, але не більше ніж на три роки шляхом підписання сторонами відповідних змін до контракту.
Відповідно до частини першої статті 31-1 Закону №889-VIII з особою, яка призначається на посаду державної служби, може бути укладено контракт про проходження державної служби відповідно до пункту 3 частини другої статті 34 цього Закону в порядку, що затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Частиною п`ятою цієї статті визначено, що до істотних умов контракту належать: 1) місце роботи і посада державної служби; 2) спеціальні вимоги до осіб, які претендують на посаду державної служби; 3) дата набрання чинності та строк дії контракту; 4) права та обов`язки сторін; 5) завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості їх виконання, строки їх виконання; 6) режим праці та відпочинку; 7) умови оплати праці; 8) відповідальність сторін та вирішення спорів; 9) підстави зміни умов, припинення дії та розірвання контракту.
Згідно із частиною дванадцятою статті 31-1 Закону №889-VIII дія контракту про проходження державної служби припиняється: 1) у разі закінчення строку, на який укладено контракт; 2) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін; 3) за ініціативою суб`єкта призначення або керівника державної служби - у разі невиконання або неналежного виконання державним службовцем умов контракту; 4) у разі припинення державної служби з підстав, визначених частиною першою статті 83 цього Закону.
Частиною першою статті 88-1 Закону №889-VIII визначено, що контрактом про проходження державної служби можуть бути встановлені додаткові, крім передбачених цим Законом, підстави припинення державної служби.
Порядком укладення контрактів про проходження державної служби від 17 червня 2020 року №494, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2020 року №494 визначено, зміст, процедуру укладення, зміни та розірвання контракту про проходження державної служби (далі - контракт) як строкового трудового договору, укладеного між державним органом та особою, яка призначається (переводиться) на посаду державної служби категорії "Б" або "В"(далі - особа) (далі - Порядок №494).