ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2024 року
м. Київ
справа № 480/3830/22
адміністративне провадження № К/990/41242/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Соколова В.М., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1, яка діє в інтересах ОСОБА_2, на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року (судді: Осіпова О.О., Кунець О.М., Павлічек В.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року (судді: Подобайло З.Г., Присяжнюк О.В., Бартош Н.С.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Сумської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Сумської обласної ради (далі - відповідач), у якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення Сумської обласної ради від 20 квітня 2022 року "Про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади першого заступника голови Сумської обласної ради ОСОБА_2";
поновити ОСОБА_2 на посаді першого заступника голови Сумської обласної ради з дати звільнення і в цій частині судове рішення звернути до негайного виконання;
стягнути з Сумської обласної ради на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 21 квітня 2022 року, в сумі 88 649,10 грн. і в частині стягнення за один місяць звернути рішення до негайного виконання.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 послався на порушення відповідачем його права на проходження публічної служби в органі місцевого самоврядування на посаді першого заступника голови Сумської обласної ради під час його звільнення з цієї посади.
Позивач наполягав на тому, що його звільнення відбулося з порушенням соціальних гарантій, передбачених частиною першою статті 119 Кодексу законів про працю України, для осіб, що уклали контракт добровольця територіальної оборони і виконують громадський і державний обов`язок в робочий час під час дії воєнного стану.
Крім того, позивач зазначав про те, його звільнення відбулося з порушенням процедури звільнення, передбаченої частиною третьою статті 56, частинами третьою, одинадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтями 41-44, 69 Регламенту роботи Сумської обласної ради восьмого скликання від 11 грудня 2020 року (далі - Регламент Сумської обласної ради).
Зокрема, позивач акцентував увагу на ухваленні рішення без попереднього його розгляду постійними комісіями ради та без оприлюднення його проєкту, указував на недотримання процедури таємного голосування при прийнятті оскаржуваного рішення (зокрема, посилався на те, що депутати не пред`являли свого посвідчення при реєстрації в лічильній комісії, перебували одночасно в кабіні для голосування, після виходу з кабіни для голосування фотографувалися із бюлетенями та вкидували їх до скриньки у розгорнутому вигляді).
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
З 03 грудня 2020 року відповідно до рішення Сумської обласної ради "Про обрання першого заступника голови обласної ради" ОСОБА_2 обіймав посаду першого заступника голови Сумської обласної ради.
13 квітня 2022 року ОСОБА_2 уклав з командиром добровольчого формування №1 Садівської сільської територіальної громади контракт добровольця територіальної оборони, який набрав чинності з 25 лютого 2022 року.
20 квітня 2022 року відповідач прийняв рішення "Про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади першого заступника голови Сумської обласної ради ОСОБА_2", яким достроково припинив повноваження позивача та звільнив його із займаної посади першого заступника голови Сумської обласної ради 20 квітня 2022 року відповідно до частини третьої статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" на підставі протоколу № 2 лічильної комісії від 20 квітня 2022 року відповідно до пункту частини першої статті 43, частини третьої та п`ятої статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
20 квітня 2022 року позивачу внесено відповідний запис до трудової книжки, видано цю трудову книжку на руки та проведено повний розрахунок.
28 квітня 2022 року ОСОБА_2 був призваний по мобілізації та направлений до військової частини НОМЕР_1 для проходження військової служби, на якій він перебуває і по сьогодні.
Не погоджуючись із рішенням про дострокове припинення його повноважень та звільнення з посади першого заступника голови Сумської обласної ради, ОСОБА_2 звернувся із відповідним позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що реалізуючи надані законом дискреційні повноваження, Сумська обласна рада правомірно ухвалила рішення про дострокове припинення повноважень першого заступника голови цієї ради ОСОБА_2, що мало наслідком законне звільнення його із займаної посади.
При цьому суди першої та апеляційної інстанції уважали не порушеними відповідачем при звільненні позивача гарантії, передбачені частиною першою статті 119 Кодексу законів про працю України, щодо збереження робочого місця, посади та середнього заробітку на час виконання державних і громадських обов`язків.
Як зазначили суди попередніх інстанцій, підставою для надання члену добровільної територіальної оборони гарантій згідно з частиною першою статті 119 Кодексу законів про працю України, є контракт добровольця відповідної територіальної оборони, про укладення якого повинен бути обізнаний роботодавець. Проте, суди у справі установили, що про факт укладення позивачем контракту добровольця відповідачу стало відомо тільки лиш під час розгляду цієї справи.
Суди попередніх інстанцій указали і на те, що гарантії, передбачені частиною першою статті 119 Кодексу законів про працю України, поширюються на працівників, що уклали контракт добровольця територіальної оборони, за умови якщо вони виконують державні чи громадські обов`язки у робочий час. Водночас, суди установили, що позивач протягом лютого - квітня 2022 року виконував свої посадові обов`язки відповідно до розпорядку роботи виконавчого апарату обласної ради без увільнення від їх виконання, а доказів виконання обов`язків за укладеним контрактом у робочий час не надав.
З огляду на вказане суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що підстави для надання позивачу гарантій, передбачених частиною першою статті 119 Кодексу законів про працю України, відсутні.
Суди першої та апеляційної інстанції критично оцінили посилання позивача на порушення його процедури звільнення.
Із дослідженого відеозапису засідання сесії Сумської обласної ради від 20 квітня 2022 року, який позивач надав як доказ порушення процедури таємного голосування, суди першої та апеляційної інстанції не установили істотних порушень, як-от вплив на волевиявлення депутатів, що могло б ставити під сумнів його результат. Суди попередніх інстанцій указали на те, що вільне волевиявлення депутатів під час таємного голосування забезпечувалося у спеціально облаштованій кабінці; порушень Регламенту Сумської обласної ради щодо надання бюлетенів під час таємного голосування без посвідчення депутата лічильною комісією зафіксовано не було, відповідна інформація щодо порушень у цій частині депутатів не надходила; одночасного перебування у кабінці для голосування декількох депутатів із дослідженого відеозапису суди не установили.
При цьому суди першої та апеляційної інстанції відзначили, що відеозапис засідання сесії Сумської обласної ради від 20 квітня 2022 року було здійснено фрагментарно, на ньому вибірково зафіксовано лише деяких депутатів ради, які отримували бюлетені для голосування та виходили з кабінки для голосування, та які за власною згодою та бажанням фотографувалися під час вкидання бюлетеню до скриньки для голосування. Щодо останнього суди уважали за необхідне підкреслити, що ні законодавством, ні Регламентом Сумської обласної ради не визначено, яким чином депутат має вкидати бюлетень до скриньки - у розгорнутому, чи згорнутому вигляді.
Також суди першої та апеляційної інстанції акцентували увагу на тому, що за спірне рішення проголосувало тридцять дев`ять депутатів, "проти" - 0, "утрималось" - 0, такий результат, як можна зрозуміти з їхніх рішень, є доволі промовистим у контексті того, наскільки нагальним, узгодженим і виваженим було прийняття такого рішення.
Крім того, суди попередніх інстанцій не уважали порушеними при прийнятті спірного рішення вимоги Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Сумської обласної ради щодо необхідності опублікування та попереднього розгляду проєкту такого рішення постійними комісіями, указавши на те, що такі вимоги не є застосовними до спірного рішення, так як Регламентом Сумської обласної ради передбачено особливий порядок прийняття та оформлення рішення про дострокове припинення повноважень першого заступника голови Сумської обласної ради, якого у спірному випадку відповідач дотримався.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
Адвокат Мазнєва С.Г. подала в інтересах ОСОБА_2 до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, покликаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_2 у повному обсязі.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник указує, що суди першої та апеляційної інстанції під час вирішення цього спору неправильно застосували приписи частини першої статті 119 Кодексу законів про працю України щодо гарантій збереження місця роботи (посади) добровольця територіальної оборони, а саме без урахування висновків Верховного Суду, сформованих у постановах від 25 липня 2023 року у справі № 683/1255/22, від 17 березня 2021 року у справі № 201/11430/19, від 18 липня 2018 року у справі № 355/1218/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 205/1993/17-ц, Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постанові від 26 серпня 2020 року у справі № 813/402/17.
Також, скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанції під час вирішення цього спору неправильно застосували положення частини п`ятнадцяту та сімнадцяту статті 46, частину десяту статті 47, частину третю статті 56, частини третю та одинадцяту статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Сумської обласної ради щодо оприлюднення депутатами результатів їх голосування шляхом публічного демонстрування бюлетенів до вкидування їх у скриньку для голосування, а також порушення радою процедури розгляду спірного питання, передбаченого Регламентом, в тому числі щодо його оприлюднення, а саме без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 25 листопада 2020 року у справі № 360/4114/19 та від 26 травня 2022 року у справі № 340/2608/19.
Позиція інших учасників справи
Сумською обласною радою подано відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки вони прийняті з додержанням норм матеріального і процесуального права. Скаржник також висловив прохання закрити касаційне провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М., Єресько Л.О.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_2 строку на касаційне оскарження рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою представника ОСОБА_2 - адвоката Мазнєвої С.Г. на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року у справі №480/3830/22 за позовом ОСОБА_2 до Сумської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 26 червня 2024 року призначено справу до розгляду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 червня 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М., Єресько Л.О.) відмовлено у задоволенні клопотання Сумської обласної ради про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою представника ОСОБА_2 - адвоката Мазнєвої С.Г. на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року у справі №480/3830/22 за позовом ОСОБА_2 до Сумської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини четвертої статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
За частиною першою статті 45 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Відповідно до частин першої, другої статті 56 Закону № 280/97-ВР районна, районна у місті рада обирає заступника голови ради.
Заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.
Відповідно до частин третьої, четвертої статті 56 Закону № 280/97-ВР повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.
Повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата відповідної ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень заступника (першого заступника) голови ради.
Зазначені повноваження заступника (першого заступника) голови ради припиняються з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.
У випадках, передбачених частинами третьою та четвертою цієї статті, відповідна особа звільняється з посади заступника (першого заступника) голови ради з дня припинення її повноважень (частина п`ята статті 56 Закону № 280/97-ВР).
Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Відповідно до частини сьомої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Відповідно до статті 1 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-III "Про службу в органах місцевого самоврядування" (далі - Закон № 2493-III) служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
За змістом статті 3 Закону № 2493-III посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
За частиною першою статті 10 Закону № 2493-III прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою.
За частинами першою, другою статті 7 Закону № 2493-III правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України.
Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.
За частинами першою, другою статті 119 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) на час виконання державних або громадських обов`язків, якщо за чинним законодавством України ці обов`язки можуть здійснюватись у робочий час, працівникам гарантується збереження місця роботи (посади) і середнього заробітку.
Працівникам, які залучаються до виконання обов`язків, передбачених законами України "Про військовий обов`язок і військову службу" і "Про альтернативну (невійськову) службу", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", надаються гарантії та пільги відповідно до цих законів.
Згідно з частиною третьою статті 119 КЗпП України за працівниками, призваними на строкову військову службу, військову службу за призовом осіб офіцерського складу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову службу за призовом осіб із числа резервістів в особливий період або прийнятими на військову службу за контрактом, у тому числі шляхом укладення нового контракту на проходження військової служби, під час дії особливого періоду на строк до його закінчення або до дня фактичного звільнення зберігаються місце роботи, посада і середній заробіток на підприємстві, в установі, організації, фермерському господарстві, сільськогосподарському виробничому кооперативі незалежно від підпорядкування та форми власності і у фізичних осіб - підприємців, у яких вони працювали на час призову. Таким працівникам здійснюється виплата грошового забезпечення за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей".