ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2024 року
м. Київ
справа №280/5268/20
адміністративне провадження № К/990/38001/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
за участі:
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
представника позивача - Комракова С.В.,
представника відповідача - Балабана Д.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Запоріжжяобленерго" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року (суддя Максименко Л.Я.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2023 року (колегія у складі суддів Чабаненко С.В., Білак С.В., Юрко І.В.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Запоріжжяобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Публічне акціонерне товариство "Запоріжжяобленерго" (далі - ПАТ "Запоріжжяобленерго") звернулося до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просить:
- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор) від 10 грудня 2019 року №2676 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" (зі змінами, що внесені постановою НКРЕКП від 11 липня 2020 року №1337), в частині рядка за кодом 1.7. Додатку;
- зобов`язати НКРЕКП, з дня набрання судовим рішенням законної сили, при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" збільшити тариф на розподіл електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" на суму 151 404,645 тис. грн, на яку вказаний тариф був зменшений на виконання постанови від 10 грудня 2019 року №2676 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго";
- визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 10 грудня 2019 року №2676 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" (зі змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 11 липня 2020 року №1337), в частині рядка 3.1 Додатку;
- зобов`язати НКРЕКП, з дня набрання судовим рішенням законної сили, при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" збільшити тариф на розподіл електричної енергії на суму 2 714 000 грн.
Позов мотивовано тим, що відділ НКРЕКП у Запорізькій області, як територіальний орган НКРЕКП у Запорізькій області, не має повноважень органу ліцензування щодо проведення перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов та складання актів за результатом їх проведення. Здійснюючи позапланову перевірку, відповідач вийшов за межі питань, потреба перевірки яких стала підставою для її здійснення, чим порушив вимоги частини першої статті 6 Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) та пункту 4.4. Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, шо провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (затвердженого Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428). Застосований відповідачем вид санкції - встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії для позивача шляхом його зміни в бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності, чинне законодавство України не передбачає. Крім цього, позивач вважає, що за одне і те саме порушення до нього застосовано декілька видів відповідальності: штраф і зменшення тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії на 2019 та 2020 роки на суму 302 809,29 тис грн., а також, що відмова відповідача у збільшенні тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" носить дискримінаційний характер, оскільки за аналогічних умов відносно інших суб`єктів господарювання відповідачем були прийняті рішення на їхню користь.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2021 року, в задоволенні позову відмовлено.
Місцевий адміністративний суд, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що приймаючи спірну постанову, відповідач діяв у межах своїх повноважень та відповідно до Конституції та законів України.
Суди попередніх інстанцій, пославшись на положення підпунктів 7.8 та 7.11 глави 7 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 05 жовтня 2018 року №1175 (далі - Порядок №1175) зазначили, що недотримання структури тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії у 2017 році ПАТ "Запоріжжяобленерго", стало підставою для ініціювання НКРЕКП питання щодо встановлення тарифів ПАТ "Запоріжжяобленерго" у бік зменшення, що реалізовано у постановах НКРЕКП від 11 грудня 2018 року №1833 та від 10 грудня 2019 року №2676. Що ж стосується врахування НКРЕКП у тарифах на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" коштів на повернення поворотної фінансової допомоги за нововведеними в експлуатацію об`єктами електроенергетики, які виробляють електричну енергію з використанням альтернативних джерел енергії, то згідно з діючим законодавством такі підстави відсутні, оскільки пунктом 23 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 13 квітня 2017 року №2019-VIII "Про ринок електричної енергії" (далі - Закон №2019-VIII) передбачено, що Закон України від 16 жовтня 1997 року №575/97-ВР "Про електроенергетику" (далі - Закон № 575/97-ВР) визнано таким, що втратив чинність з 01 липня 2019 року, у тому числі втратила чинність стаття 17-2, якою врегульовувалось питання плати за приєднання електроустановок до електричних мереж.
Постановою Верховного Суду від 16 березня 2023 року скасовано постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2021 року, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Верховний Суд, зокрема, погодився з доводами позивача, наведеними в касаційній скарзі, щодо відсутності у відповідача повноважень на зміну тарифів на послуги за результатами перевірки або моніторингу, оскільки відповідні зміни у законодавстві, зокрема, у статті 17 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII), якими передбачено відповідні повноваження, набрали чинності 29 грудня 2019 року, натомість спірну постанову №2676, якою зменшено на суму коригування за результатами проведеної раніше перевірки, НКРЕКП прийняла 10 грудня 2019 року. Тобто, суд апеляційної інстанції не врахував відповідні доводи апеляційної скарги та погодив висновок суду першої інстанції щодо застосування пункту 13 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII в редакції, яка набрала чинності вже після прийняття спірного рішення.
Далі Верховний Суд звернув увагу на те, що підставою для ініціювання НКРЕКП питання щодо встановлення тарифів ПАТ "Запоріжжяобленерго" у бік зменшення, що було реалізовано у постановах НКРЕКП від 11 грудня 2018 року №1833 та від 10 грудня 2019 року №2676, є результати позапланової перевірки дотримання товариством ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та постачання електричної енергії за регульованим тарифом та законодавства у сфері енергетики, за період діяльності 2017 року. В актах №312 та №313 за період, що перевірявся з 01 січня до 31 грудня 2017 року, зафіксовано факт невідповідності фактичних витрат ПАТ "Запоріжжяобленерго" структурі тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 15 грудня 2016 року №2220.
Верховний Суд зробив висновок, що суди першої та апеляційної інстанції застосували Порядок встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, що затверджений постановою НКРЕКП №1175 лише 05 жовтня 2018 року, до правовідносин, що виникли внаслідок позапланової перевірки діяльності товариства за 2017 рік.
Крім цього, касаційний суд зауважив, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи позивача про відсутність державної реєстрації Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність, у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджені постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 і Порядку №1175.
Щодо доводів, наведених на обґрунтування оскарження спірної постанови НКРЕКП від 10 грудня 2019 року №2676 (зі змінами, що внесені постановою НКРЕКП від 11 липня 2020 року №1337) в частині рядків за кодом 3.1 Додатку, суди дійшли висновку про відсутність у НКРЕКП підстав для врахування у тарифах на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" коштів на повернення поворотної фінансової допомоги за нововведеними в експлуатацію об`єктами електроенергетики, які виробляють електричну енергію з використанням альтернативних джерел енергії, зокрема такими об`єктами TOB "Сонячні стандартні рішення" та TOB "Токмак Солар Енерджі" у зв`язку з втратою Законом №575/97-ВР, який передбачав, що приєднання об`єктів електроенергетики, які виробляють електричну енергію з використанням альтернативних джерел енергії та будівництво яких відповідає плану розвитку об`єднаної енергетичної системи України на наступні десять років, фінансується в обсязі 50 відсотків за рахунок коштів, передбачених у тарифах на передачу електричної енергії, і 50 відсотків - за рахунок поворотної фінансової допомоги, яка надається замовником електропередавальній організації, чинності повністю з 01 липня 2019 року, в частині статті 17-2, яка передбачала, що джерелом повернення поворотної фінансової допомоги є складова тарифу на передачу електричної енергії, - з 11 червня 2017 року.
Однак, Верховний Суд у своїй постанові зауважив, що суди залишили поза увагою доводи позивача стосовно того, що можливість врахування у тарифах на передачу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" коштів на повернення поворотної фінансової допомоги визначена протокольними рішеннями НКРЕКП №8 від 13 лютого 2014 року (щодо суми 10 999 грн (без ПДВ), залученої від TOB "Токмак Солар Енерджі") та №25 від 11 грудня 2014 року (щодо суми 2 568 834 грн (без ПДВ), що залучається від TOB "Сонячні стандартні рішення"), які не скасовано Регулятором та реалізовані ПАТ "Запоріжжяобленерго" шляхом укладення, прийняття коштів і виконання умов укладених договорів, наступного включення поворотної фінансової допомоги до тарифу для повернення її суб`єктам господарювання - учасникам цих відносин, а відповідно застосуванню підлягає Закон 575/97-ВР до повного виконання цих обов`язків у повному обсязі. Крім цього, судова колегія касаційної інстанції указала на те, що суди не надали оцінки доводам позивача щодо дискримінаційного характеру дій та рішень відповідача, оскільки в грудні 2020 року для АТ "Житомиробленерго" Регулятор врахував кошти на повернення поворотної фінансової допомоги, відповідно до протокольних рішень НКРЕКП від 17 липня 2014 року №58 та від 15 квітня 2014 року №39, у постанові НКРЕКП від 09 грудня 2020 року №2366 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ "Житомиробленерго" із застосуванням стимулюючого регулювання згідно з додатком до якої кошти на повернення поворотної позики включено до структури тарифу. Затвердженням тарифу для ПАТ "Черкасиобленерго" також здійснено шляхом встановлення тарифу, в якому передбачено кошти на повернення поворотної фінансової допомоги. Так, відповідно до додатку до постанови НКРЕКП від 09 грудня 2020 року №2382 Регулятор врахував витрати на повернення поворотної фінансової допомоги, відповідно до протокольного рішення НКРЕКП від 23 жовтня 2014 року №11. Скаржник указував на те, що такі дії НКРЕКП свідчать про порушення останнім статті 4 Закону №1540-VIII, проте суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки вказаним доводам та залишив їх поза увагою.
Як підсумок, суд касаційної інстанції мотивував свої висновки тим, що апеляційний суд не надав правової оцінки наведеним в апеляційній скарзі доводам, його судове рішення не відповідає вимогам щодо обґрунтованості, оскільки ухвалене без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору, внаслідок чого Верховний Суд позбавлений можливості надати оцінку обставинам, які стали підставою для відкриття касаційного провадження. Направляючи справу на новий апеляційний розгляд, Верховний Суд зазначив, що суд має: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін; перевірити обґрунтування та доводи апеляційної скарги позивача, надати їм оцінку; застосувати належний нормативний акт до спірних правовідносин; на підставі встановлених та перевірених обставин, прийняти законне та обґрунтоване рішення із наведенням відповідного правового обґрунтування в частині прийняття чи відхилення доводів учасників справи.
За результатами нового розгляду Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 24 липня 2023 року апеляційну скаргу ПАТ "Запоріжжяобленерго" залишив без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року - без змін.
Суд апеляційної інстанції, зокрема, указав на необґрунтованість доводів позивача стосовно законності перевірки з питань, які не стосуються предмета перевірки, оскільки перелік питань перевірки стосується ліцензійної діяльності позивача, питання визначені постановою, яка протиправною не визнавалась та не скасована.
Надаючи відповідь на аргумент позивача щодо відсутності у НКРЕКП повноважень на зміну тарифів на послуги за результатами перевірки або моніторингу, колегія суддів апеляційної інстанції зауважила, що оспорюваною постановою від 10 грудня 2019 року №2676 не здійснювалось коригування тарифів, в тому числі і у редакції цієї постанови від 11 липня 2020 року №1337, оскільки наявними у справі доказами підтверджено здійснення такого коригування попередніми постановами, які позивачем не оскаржені та законність яких не спростована в тому числі і в судовому порядку.
У частині вимог про зобов`язання відповідача збільшити позивачеві тариф на розподіл електричної енергії, на який було зменшено на виконання постанови від 10 грудня 2019 року №2676, апеляційний суд зазначив, що ця вимога є похідною та оскільки підстави для скасування вказаної постанови відсутні, отже, не підлягає задоволенню і вимога щодо коригування тарифів у бік збільшення.
Надаючи оцінку аргументам позивача з приводу дискримінаційного характеру постанови НКРЕКП від 10 грудня 2019 року №2676 (зі змінами, що внесені постановою НКРЕКП від 11 липня 2020 року №1337), в частині рядків за кодом 3.1 Додатку, зокрема, неврахування у тарифах на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" коштів на повернення поворотної фінансової допомоги за нововведеними в експлуатацію об`єктами електроенергетики, які виробляють електричну енергію з використанням альтернативних джерел енергії, TOB "Сонячні стандартні рішення" та TOB "Токмак Солар Енерджі", апеляційний суд врахував, що питання стосовно невключення НКРЕКП коштів на повернення фінансової допомоги до структури тарифу при встановленні тарифу ПАТ "Запоріжжяобленерго" та дискримінаційного характеру дій відповідача вирішувалося судом у справі №280/4576/21. За результатами її розгляду рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено з підстав відсутності у НКРЕКП правових підстав для врахування у тарифах на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" коштів на повернення поворотної фінансової допомоги за нововведеними в експлуатацію об`єктами електроенергетики, які виробляють електричну енергію з використанням альтернативних джерел енергії, зокрема, ТОВ "Токмак Солар Енерджі", а також TOB "Сонячні стандартні рішення", оскільки з 01 липня 2019 року втратила чинність, зокрема, стаття 17-2 Закону №575/97-ВР, якою було регламентовано питання фінансування приєднання об`єктів електроенергетики, які виробляють електричну енергію з використанням альтернативних джерел енергії. Крім того, надано оцінку доводам позивача щодо дискримінаційних ознак бездіяльності відповідача та ці доводи визнані безпідставними. Зокрема, суди дійшли висновку, що включення до структури тарифів ПАТ "Черкасиоблеерго" та АТ "Житомиробленерго" витрат на повернення поворотної фінансової допомоги попри відсутність законодавчих підстав на це, не може розцінюватися як дискримінаційні дії щодо позивача.
Із цих міркувань, суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованим висновок суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2023 року, та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.
Підставами касаційного оскарження судових рішень позивач зазначив пункти 1 та 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Свої доводи за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України обґрунтовує тим, що суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 06 червня 2019 року у справі №804/7661/17, де на підставі аналізу Закону №1540-VIII, а також діючих на момент правовідносин нормативних актів НКРЕКП щодо встановлення або перегляду тарифів ліцензіатів, а також щодо порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів Верховний Суд указав на відсутність у НКРЕКП повноважень на вилучення з тарифів коштів.
Крім цього, посилаючись на висновки Верховного Суду у справі №160/1088/19 щодо принципу незворотності дії норми права у часі, закріпленому у статті 58 Конституції України, скаржник указує на помилковість застосування судами до спірних правовідносин Порядку №1175, затвердженого постановою НКРЕКП 05 жовтня 2018 року, до правовідносин, що виникли внаслідок позапланової перевірки діяльності товариства за 2017 рік. Зазначає також, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою відсутність у відповідача повноважень на зміну тарифів на послуги за результатами перевірки або моніторингу, оскільки відповідні зміни у законодавстві, зокрема, у статті 17 Закону №1540-VIII, якими передбачено відповідні повноваження, набрали чинності 29 грудня 2019 року, натомість спірну постанову №2676 якою зменшено на суму коригування за результатами проведеної раніше перевірки, НКРЕКП прийнята 10 грудня 2019 року. У зв`язку із цим, суд мав застосувати положення статті 58 Конституції України, проте цього не зробив.
Обґрунтовуючи наявність підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме пунктів 4.2, 7.8, 7.10, 7.11 Порядку №1175, у питанні правомірності внесення змін (коригування) тарифу на розподіл електричної енергії за результатами перевірки двох інших видів діяльності - з постачання електричної енергії за регульованим тарифом та передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами. На переконання скаржника, суди попередніх інстанцій неправильно застосували Порядок НКРЕКП №1175, а саме - не застосували підпункт 4 пункту 4.2 Порядку НКРЕКП №1175, відповідно до якого НКРЕКП може коригувати тариф за результатами здійснення заходів контролю за дотриманням Ліцензійних умов, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року №1470, а не будь-яких ліцензійних умов. Оскаржуване рішення прийнято всупереч попередній постанові НКРЕКП №1401 від 13 листопада 2018 року, якою встановлено подати проект рішення щодо встановлення (перегляду) двох тарифів.
Скаржник також посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах статті 17 Закону №1540-VIII, а також статті 17-2 Закону №575/97-ВР, якою регулювалося питання включення до тарифу поворотної допомоги, до відносин, які виникли під час дії Закону №575/97-ВР і тривають після втрати ним чинності, з урахуванням положень про незворотність дії закону в часі, закріплених у статті 58 Конституції України.
Крім іншого, позивач у касаційній скарзі вказує на безпідставність неврахування судами його доводів щодо дискримінаційного характеру дій та рішень відповідача, а також помилковість посилання апеляційного суду на обставини і висновки у справі №280/4576/21 між тими ж сторонами, оскільки у ній розглядалося питання невключення НКРЕКП в тариф на послуги з розподілу електричної енергії на 2021 рік коштів на повернення поворотної фінансової допомоги, тоді як у розглядуваному випадку це ж питання стосується іншого періоду - 2020 року.
Позиція інших учасників справи
У відзиві НКРЕКП просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Наведені у відзиві мотиви загалом відтворюють ті висновки, якими обґрунтував свою постанову суд апеляційної інстанції.
Зокрема, відповідач зазначає, що оспорюваною постановою від 10 грудня 2019 року №2676 ПАТ "Запоріжжяобленерго" (в числі інших) на підставі його заяви та доданих до неї документів було встановлено тарифи на послуги з розподілу електричної енергії з 01 січня 2020 року, водночас жодних коригувань за результатами проведення перевірки цією постановою не здійснювалося. Також відповідач вважає, що приймаючи постанову від 11 липня 2020 року №1337, якою було внесено зміни до оскаржуваної постанови у частині перегляду тарифів на послуги з розподілу електричної енергії для операторів систем розподілу, Регулятор діяв в межах повноважень на підставі та в порядку, передбаченому чинним законодавством України. Прийняття таких змін було зумовлено потребою перегляду витрат у структурі тарифів на послуги з розподілу електричної енергії у зв`язку з прийняттям НКРЕКП 26 червня 2020 року рішення про схвалення двох постанов: "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 10.12.2019 № 2668" (щодо перегляду тарифу на послуги з передачі електричної енергії ПРАТ "НЕК "УКРЕНЕРГО") та "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 10.12.2019 № 2669" (щодо перегляду тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління ПРАТ "НЕК "УКРЕНЕРГО").
Відповідач акцентував увагу суду на тому, що на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання 11 грудня 2018 року прийнято постанови щодо встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії з 01 січня 2019 року, у тому числі ПАТ "Запоріжжяобленерго" постановою №1833 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" з урахуванням постанови НКРЕКП 13 листопада 2018 року №1401 у редакції постанови НКРЕКП від 07 грудня 2018 року №1676 (якою, зокрема, передбачалось коригування витрат у розмірі 151 405,00 тис. грн на 2019 рік та у розмірі 151 405,00 тис. грн на 2020 рік). Відповідач зауважив, що постанову №1833 позивач не оскаржував та вона діяла протягом 2019 року. Тобто, Регулятор передбачив позивачеві зменшення тарифу рівними частинами на загальну суму 302 809,29 грн протягом 2019 та 2020 років. Тож, положення Порядку №1175 були застосовані до правовідносин, враховуючи результати позапланової перевірки діяльності товариства за 2017 рік, на майбутнє. Згодом, 10 грудня 2019 року Регулятор прийняв оспорювану постанову №2676, якою передбачалося встановлення тарифу на послуги з розподілу електричної енергії з 01 січня 2020 року, до якої в подальшому було внесено зміни згідно з постановою від 11 липня 2020 року №1337, однак при цьому, як наполягає відповідач, коригування тарифів згаданою постановою (зі змінами) не здійснювалося, оскільки таке коригування здійснено попередніми постановами, які позивач не оскаржував і законність яких у судовому порядку не спростовано.
Щодо аргументів скаржника про відмову Регулятора враховувати в тарифах кошти на повернення поворотної фінансової допомоги, відповідач зауважив, що не мав для цього правових підстав, оскільки пунктом 23 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 13 квітня 2017 року № 2019-VIII "Про ринок електричної енергії" передбачено, що Закон України від 16 жовтня 1997 року № 575/97-ВР "Про електроенергетику" визнано таким, що втратив чинність з 01 липня 2019 року, у тому числі втратила чинність стаття 17-2, якою врегульовувалось питання плати за приєднання електроустановок до електричних мереж.
Рух касаційної скарги
У листопаді 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ПАТ "Запоріжжяобленерго" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2023 року у цій справі.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 30 листопада 2023 року визнано поважними причини пропуску позивачем строку на касаційне оскарження судових рішень судів попередніх інстанцій, поновлено цей строк та відкрито касаційне провадження за поданою ним касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2024 року справу призначено до розгляду. Ухвалами Верховного Суду від 20 та 26 червня 2024 року задоволено клопотання представника позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ПАТ "Запоріжжяобленерго" звернулось до НКРЕКП із письмовою заявою (лист від 21 червня 2018 року №001-006/9809) про проведення позапланової перевірки дотримання товариством ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та постачання електричної енергії за регульованим тарифом та законодавства у сфері енергетики, за період діяльності 2017 року, за його бажанням.
Відповідач відповідно до постанови НКРЕКП від 10 липня 2018 року №675 "Про проведення позапланової перевірки ПАТ "Запоріжжяобленерго" та посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 16 серпня 2018 року №169, провів позапланову перевірку дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами, затверджених постановою НКРЕ від 13 червня 1996 року №15 (далі - Ліцензійні умови з передачі електричної енергії), Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, затверджених постановою НКРЕ від 13 червня 1996 року №15/1 (далі - Ліцензійні умови з постачання електричної енергії за регульованим тарифом), Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25 липня 2017 року №932 (далі - Ліцензійні умови з розподілу електричної енергії), та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 13 квітня 2017 року №504 (далі - Ліцензійні умови з постачання електричної енергії).
За результатами здійснення позапланової перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами, затверджених постановою НКРЕ від 13 червня 1996 року №15, Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, затверджених постановою НКРЕ від 13 червня 1996 року №15/1, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25 липня 2017 року №932, та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 13 квітня 2017 року №504, складено акт дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики, а саме розподілу електричної енергії, від 10 вересня 2018 року №312 (за період з 01 січня до 31 грудня 2017 року) (далі - акт №312) та акт дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики, а саме постачання електричної енергії, від 10 вересня 2018 року №313 (за період з 01 січня до 31 грудня 2017 року) (далі - акт №313).
Акти №312 та №313 містять висновки про те, що ПАТ "Запоріжжяобленерго" порушило: підпункт 3.4.1 пункту 3.4 Ліцензійних умов з постачання електричної енергії за регульованим тарифом та підпункт 3.5.1 пункту 3.5 Ліцензійних умов з передачі електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата діяти згідно з законодавством України та іншими нормативними документами, а також пункти 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії щодо здійснення ліцензованої діяльності відповідно до законів України "Про електроенергетику", "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ринок електричної енергії" та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.
У результаті розгляду на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання 13 листопада 2018 року актів №312 та №313 прийнято постанову №1401, якою передбачено:
1) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" на 2019 рік шляхом їх зміни в бік зменшення на загальну суму 302 809,29 тис. грн (без ПДВ), де:
сума економії коштів, отриманих у результаті недофінансування витрат, затверджених структурою тарифів, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від планових показників, отриманих за результатами діяльності з розподілу електричної енергії та постачання електричної енергії за регульованим тарифом у 2017 році, у розмірі 77 012 тис. грн (без ПДВ),
сума необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2017 рік у розмірі 225 797,29 тис. грн (без ПДВ);
2) у разі неврахування ПАТ "Запоріжжяобленерго" в Інвестиційній програмі на 2019 рік статті "Додатково отриманий дохід за результатами діяльності 2017 року" без додаткових джерел фінансування у розмірі 27,80 тис. грн (без ПДВ) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" шляхом їх зміни в бік зменшення на відповідну суму.
На виконання пункту 3 постанови №1401 відповідач прийняв постанову від 11 грудня 2018 року №1833 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго", яка втратила чинність на підставі постанови НКРЕКП від 10 грудня 2019 року №2676.
Цією постановою від 10 грудня 2019 року №2676 здійснено коригування витрат відповідно до підпункту 1 пункту 3 постанови НКРЕКП від 13 листопада 2018 року №1401 (зі змінами) у бік зменшення на 2019 рік та у бік зменшення на 2020 рік на загальну суму - 302 809,29 тис. грн (без податку на додану вартість).
В рядку 1.7 Додатку до постанови НКРЕКП від 10 грудня 2019 року №2676 загальні витрати позивача на розподіл електричної енергії (необхідний дохід), зменшені на суму 151 404,645 тис. грн з приміткою, що "Коригування витрат на 2019 та 2020 роки відповідно до підпункту 1 пункту 3 постанови НКРЕКП від 13 листопада 2018 року №1401 (зі змінами) у бік зменшення рівними частинами на загальну суму 302 809,29 тис. грн (без урахування податку на додану вартість) (з розрахунку на рік - 151 404,645 тис. грн (без урахування податку на додану вартість)".
В рядку 3.1 Додатку до постанови НКРЕКП від 10 грудня 2019 року №2676 розвиток виробництва /виробничі інвестиції - складає 0.
Не погоджуючись із законністю та обґрунтованістю постанови НКРЕКП від 10 грудня 2019 року №2676 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" (зі змінами, що внесені постановою НКРЕКП від 11 липня 2020 року №1337), в частині рядків за кодом 1.7 та 3.1 Додатку, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII НКРЕКП (Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Частиною першою статті 19 цього Закону передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Відповідно до частини першої статті 22 Закону №1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
Відповідно до статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, зокрема, формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.
Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.
За правилами частин першої, другої та третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Підставами касаційного оскарження судових рішень позивач зазначив пункти 1 та 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Надаючи оцінку доводам скаржника щодо наявності підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, які ґрунтуються на неврахуванні апеляційним судом висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 06 червня 2019 року у справі №804/7661/17 щодо відсутності у НКРЕКП повноважень на вилучення з тарифів коштів, колегія суддів керується таким.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У цьому контексті Верховний Суд зауважує, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). Обов`язковим є наявність та взаємозв`язок усіх чотирьох умов.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається "не відірвано" від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Визначаючи зміст поняття "подібність правовідносин", Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 у справі №910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/7 та пункт 40 постанов від 25 квітня 2018 року у справі №910/24257/16).
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 у справі №757/31606/15-ц).
У пункті 39 постанови від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 (провадження №14 166цс20) Велика Палата Верховного Суду конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши, що на предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.
Водночас, колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.