ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2024 року
м. Київ
справа № 560/15702/23
адміністративне провадження № К/990/15795/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року (суддя: Михайлов О.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2024 року (судді: Шидловський В.Б., Курко О.П., Боровицький О.А.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1 Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до військової частини НОМЕР_1 Міністерства оборони України (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у розмірі, збільшеному до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно дням безпосередньої участі в бойових діях та забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо у районах у період здійснення зазначених заходів, за період з 01 січня 2023 року по 04 серпня 2023 року;
зобов`язати військову частину НОМЕР_1 нарахувати і виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у розмірі, збільшеному до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно дням безпосередньої участі в бойових діях та забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо у районах у період здійснення зазначених заходів, за період з 01 січня 2023 року по 04 серпня 2023 року.
На обґрунтування заявленого позову ОСОБА_1 зазначив, що відповідач не виплатив йому в повному розмірі додаткову винагороду відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" за безпосередню участь у бойових діях.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до наказу командира військової частини НОМЕР_1 (по стройовій частині) від 06 березня 2022 року №14 ОСОБА_1 призначено на посаду навідника 2 піхотного відділення 3 піхотного взводу 2 піхотної роти 1 піхотного батальйону військової частини НОМЕР_1 .
Згідно з наказом командира військової частини НОМЕР_1 (по стройовій частині) від 12 грудня 2022 року №303 ОСОБА_1 11 грудня 2022 року прибув в оперативне підпорядкування оперативного угрупування військ " ІНФОРМАЦІЯ_1" з метою виконання бойового завдання за призначенням на території Харківської області.
За довідкою військової частини НОМЕР_1 від 04 серпня 2023 року №699, ОСОБА_1 з 12 грудня 2022 року по 04 серпня 2023 року брав участь у заходах, необхідних для забезпечення оброни України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України у с.Григорівка Куп`янського району, Харківської області.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не підтвердив своєї участі у бойових діях та заходах, за які передбачена виплата додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у спірний період.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що підставою для виплати додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у збільшеному до 100 000 грн розмірі є відповідні накази командирів (начальників), а документальне підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, у період здійснення зазначених дій або заходів, здійснюється на підставі: бойових наказів, журналів бойових дій, рапортів командира підрозділу та довідок командира військової частини за формою, затвердженою додатком №1 окремого доручення.
Суди попередніх інстанцій указали, що довідка про безпосередню участь особи у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України від 04 серпня 2023 року №699, не підтверджує право позивача на отримання додаткової винагороди у збільшеному до 100 000 грн, оскільки не відповідає формі, що затверджена додатком №1 окремого доручення Міністра оборони України від 23 червня 2022 року №912/з/29, складена для отримання статусу учасника бойових дій.
Також суди попередніх інстанцій критично оцінили витяг з Журналу бойових дій 1-го піхотного батальйону 3отбр військової частини НОМЕР_1 інв.№58 дск за спірний період, пославшись на те, що з його змісту неможливо підтвердити виконання бойових (спеціальних) завдань, за які, в контексті положень постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" передбачена виплата додаткової винагороди у розмірі до 100 000 грн.
Крім того, суди попередніх інстанцій зауважили, що наказами Головнокомандувача Збройних Сил України "Про визначення районів ведення воєнних (бойових) дій" від 02 лютого 2023 року №26, від 01 березня 2023 року №52, від 01 квітня 2023 року №89, від 01 травня 2023 року №111, від 01 червня 2023 року №147, від 01 липня 2023 року №183, від 01 серпня 2023 року №210, від 01 вересня 2023 року №247 населені пункти Великобурлуцької селищної територіальної громади в тому числі село Григорівка протягом січня-серпня 2023 року не були віднесенні до районів введення воєнних (бойових) дій.
З урахуванням указаного суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для нарахування та виплати ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України №168 від 28 лютого 2022 року "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у збільшеному до 100 000 грн розмірі.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
Не погодившись з такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення про задоволення його позовних вимог.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували норми матеріального права, за відсутності правової позиції Верховного Суду щодо питання застосування цих норм у подібних правовідносинах, а саме: пункт 2-1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", абзаци 3, 4 пункту 3 Окремого доручення Міністра оборони України від 23 червня 2022 року № 912/а/29 в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Збройних Сил України та командуванням військових частин у зв`язку із застосуванням положень зазначеного окремого доручення для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно з пунктом 2-1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", а саме визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 травня 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Лаврінця О.Г. на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1 Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 26 червня 2024 року призначено справу до розгляду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей визначено Законом України від 20 грудня 1991 року № 2011-ХІІ "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-ХІІ, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), який встановлює єдину систему їх соціального та правового захисту, гарантує військовослужбовцям та членам їх сімей в економічній, соціальній, політичній сферах сприятливі умови для реалізації їх конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни та регулює відносини у цій галузі.
Згідно з частиною першою статті 9 Закону № 2011-ХІІ держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів. Грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Відповідно до абзацу 2 частини четвертої статті 9 Закону №2011-XII порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Збройних Сил України та деяким іншим особам затверджений наказом Міністра оборони України від 07 червня 2018 року № 260, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 26 червня 2018 року за № 745/32197 (далі - Порядок № 260).
Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 року у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні постановлено ввести воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
Строк дії воєнного стану в Україні був продовжений з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб згідно з Указом Президента від 14 березня 2022 року № 133/2022, надалі іншими Указами цей строк продовжений до сьогоднішнього дня.
Одночасно із введенням воєнного стану, з метою забезпечення оборони держави, підтримання бойової і мобілізаційної готовності Збройних Сил України та інших військових формувань, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до частини другої статті 102, пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України, Указом Президента України № 69/2022 постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію. Цим же Указом надано доручення Кабінету Міністрів України забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.
На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 "Про введення воєнного стану в Україні" та від 24 лютого 2022 року № 69 "Про загальну мобілізацію" Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - Постанова № 168).
Пунктом 1 цієї постанови (в редакції станом на 07 березня 2022 року) визначено, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
Надалі до Постанови № 168 неодноразово вносилися зміни, зокрема постановами Кабінету Міністрів України від 22 березня 2022 року № 350, від 01 липня 2022 року № 754, від 07 липня 2022 року № 793, від 08 жовтня 2022 року № 1146, проте зміст пункту 1 цієї постанови в частині, що стосується виплати військовослужбовцям Збройних Сил України додаткової винагороди, у 2022 році не змінювався.
Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року № 793 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" Постанову № 168 доповнено пунктом 2-1, який підлягав застосуванню з 24 лютого 2022 року, та згідно з яким визначено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
Відповідно до статті 8 Закону України від 06 грудня 1991 року № 1934-XII "Про Збройні Сили України" (далі - Закон № 1934-XII) Міністр оборони України здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво Збройними Силами України, а також інші повноваження, передбачені законодавством, в тому числі визначає порядок виплати грошового забезпечення (абзац другий частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII).
Наказом Міністра оборони України від 01 квітня 2022 року № 98, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05 квітня 2022 року за № 382/37718 (застосовується з 24 лютого 2022 року), внесено зміни до Порядку № 260 шляхом доповнення розд. І п. 17, відповідно до якого на період дії воєнного стану виплата грошового забезпечення особам офіцерського, старшинського, сержантського та рядового складу може встановлюватися за окремим рішенням Міністра оборони України.
Так, з метою врегулювання виплати військовослужбовцям додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, Міністр оборони України видав директиви від 07 березня 2022 року №248/1217, від 25 березня 2022 року № 248/1298, від 18 квітня 2022 року № 248/1529, доведені до кожної окремої військової частини (установи) у формі телеграм (діяли до 01 червня 2022 року), а потім окреме доручення від 23 червня 2022 № 912/з/29.
У пункті 1 Окремого доручення від 23 червня 2022 № 912/з/29 (яке діяло з 01 червня 2022 року) Міністр оборони України визначив, що необхідно розуміти під терміном "безпосередня участь військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії в період здійснення зазначених заходів" (далі - бойові дії або заходи), а саме виконання військовослужбовцем:
бойових завдань у складі військової частини (підрозділу), яка (який) веде воєнні (бойові) дії у складі діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави (визначених Головнокомандувачем Збройних Сил України або начальником Генерального штабу України) в районі ведення бойових дій;
бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення (в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань військовою частиною (підрозділом, у тому числі зведеним) першого ешелону оборони або наступу (контрнаступу, контратаки)) під час перебування у складі органу військового управління, штабу угрупування військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави;
бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районі ведення бойових дій згідно з бойовими розпорядженнями;
бойових завдань з ведення руху опору на територіях України, тимчасово окупованих (захоплених) противником;
завдань з ведення оперативної (військової, спеціальної) розвідки в районі ведення бойових дій або на територіях України, тимчасово окупованих (захоплених) противником;
бойових завдань із відбиття збройного нападу (вогневого ураження противника) на об`єкти, що охороняються, звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою;
бойових завдань з пошуку, виявлення та знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб);
виконання бойових завдань з вогневого ураження повітряних цілей;
виконання бойових завдань у районах ведення бойових дій з виявлення повітряних цілей;
здійснення польотів у районах ведення воєнних дій, ведення повітряного бою;
здійснення заходів з виводу повітряних суден з під удару противника з виконанням зльоту;
виконання бойових (спеціальних) завдань кораблями, катерами, суднами в морській, річковій акваторії.
У пункті 3 цього Окремого доручення Міністр оборони України установив, що райони ведення бойових дій та склад створених (діючих) угруповань військ (сил) Сил оборони держави визначаються відповідними рішеннями (наказами, директивами, розпорядженнями) Головнокомандувача Збройних Сил України.
Документальне підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, у період здійснення зазначених дій або заходів здійснювати на підставі таких документів:
бойовий наказ (бойове розпорядження);
журнал бойових дій (вахтовий, навігаційно-вахтовий, навігаційний журнал) або журнал ведення оперативної обстановки або бойове донесення (підсумкове, термінове, позатермінове) або постова відомість (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад);
рапорт (донесення) командира підрозділу (групи) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань.
Пунктом 5 цієї директиви Міністр оборони установив виплату додаткової винагороди в розмірі 100000 грн або 30000 грн здійснювати на підставі наказів: командирів (начальників) військових частин (військових навчальних закладів, установ, організацій) по особовому складу військової частини; керівника вищого органу військового управління - командирам (начальникам) військових частин.
Накази про виплату додаткової винагороди за минулий місяць видавати до 5 числа поточного місяця на підставі рапортів командирів підрозділів (пункт 6 окремого доручення від 07 березня 2022 року № 248/1217).
В подальшому, постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 2023 року № 43 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" до пункту 1 внесено зміни, зокрема: слова "військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора,", "співробітникам Служби судової охорони," виключено та після слів "перебуваючи безпосередньо в районах" доповнено словами "їх ведення (здійснення), зокрема на тимчасово окупованій російською федерацією території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора,".
Крім того, наказом Міністерства оборони України від 25 січня 2023 року № 44, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30 січня 2023 року за №177/39233 (який застосовується з 01 лютого 2023 року) внесено зміни до Порядку № 260, зокрема доповнено цей Порядок новим розділом: "XXXIV. Виплата додаткової винагороди на період дії воєнного стану".
За пунктом 2 розділу ХХХІV Порядку № 260 на період дії воєнного стану військовослужбовцям додаткова винагорода згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" виплачується в таких розмірах:
100 000 гривень - тим, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення), зокрема на тимчасово окупованій російською федерацією території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора, у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), та виконують бойові (спеціальні) завдання (в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах):