ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2024 року
м. Київ
справа № 160/3693/24
адміністративне провадження № К/990/21474/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.02.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.05.2024 у справі №160/3693/24 за позовом Криворізької центральної окружної прокуратури до Державної служби геології на надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Рудомайн", про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2024 року Криворізька центральна окружна прокуратура звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології на надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Рудомайн", у якому просила:
- визнати протиправними дії Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки ефективності розробки запасів залізних руд ділянки № 2 кар`єру "Південний" та скасувати рішення у формі протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 15.06.2017 № 3977;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 15.11.2017 за № 509 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "Рудомайн";
- визнати протиправними дії Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки ефективності розробки запасів мартитових залізних руд в межах ділянки № 2 кар`єру "Південний" та скасувати рішення у формі протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 21.03.2018 № 4327;
- визнати протиправними дії Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо розгляду узагальнених матеріалів з геологічного вивчення запасів залізних руд ділянки № 2 кар`єру "Південний" та скасувати рішення у формі протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 15.08.2018 № 4472;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 № 412 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами;
- визнати протиправними дії Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки доцільності розробки запасів залізних руд повторної розробки п`ятого та шостого залізистих горизонтів ділянки № 3 кар`єру "Південний" та скасувати рішення у формі протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 07.11.2019 №4955;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 16.12.2019 № 482 про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами;
- визнати протиправними дії Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки запасів бідних окислених мартитових руд 6-го залізистого горизонту, з метою визначення промислового значення, як супутньої корисної копалини в межах проектних контурів кар`єру для розробки багатих руд 5-го залізистого горизонту техногенного родовища ділянки № 2 кар`єру "Південний" та дорозвідкою західного флангу "Ділянка № 3" та скасувати рішення у формі протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 23.12.2020 - 20.01.2021 №5236;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 26.04.2021 за № 324 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "Рудомайн";
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 25.05.2021 за № 6511, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю "Рудомайн" для видобування залізних руд техногенного родовища ділянки №2 кар`єру "Південний" з врахуванням західного флангу "Ділянка №3".
2. Разом з позовною заявою прокурором було подано заяву про поновлення строку звернення до суду.
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14.02.2024 позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк для надання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду. Судом першої інстанції визнано неповажними наведені прокурором причини пропуску строку.
4. Прокурором подано до суду заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду, в якій наведено підстави поважності причин пропуску строку фактично ідентичні підставам, що були наведені у попередній заяві.
5. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.02.2024, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.05.2024, позов повернуто позивачу.
6. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури оскаржив їх у касаційному порядку та просив скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7. Від Державної комісії України по запасах корисних копалин надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить суд залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Прокурор звернувся з цим позовом до суду. Разом з позовною заявою прокурором було подано заяву про поновлення строку звернення до суду.
В заяві про поновлення строку звернення до суду прокурор зазначав про наявність триваючого порушення законодавства, а підстави звернення з позовом виникли після отримання дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування у кримінальному провадженні №62022170030000433 на підставі статті 222 Кримінального процесуального кодексу України, в яких містилbсь документи про видання наказів від 15.11.2017 №509, від 26.01.2021 №324 про надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Рудомайн".
9. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 14.02.2024 позовну заяву залишив без руху та встановив позивачу строк для надання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду. Судом першої інстанції визнано неповажними наведені прокурором причини пропуску строку.
10. На виконання цієї ухвали суду прокурором подано до суду заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду, в якій наведено підстави поважності причин пропуску, строку фактично ідентичні підставам, що були наведені у попередній заяві.
11. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.02.2024 позов повернуто позивачу.
12. Прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення з позовом до суду, посилається на те, що метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суду Криворізькою центральною окружною прокуратурою надано запит до Державної служби геології та надр України від 05.01.2024 №59-157, в якому просив надати документи, що подавалися ТОВ "Рудомайн" для отримання дозволу.
12.01.2024 Криворізькою центральною окружною прокуратурою отримано інформацію Державної служби геології та надр України про те, що матеріали ліцензійних справ від 08.12.2017 № 6236, від 25.05.2021 № 6511 вилучені на підставі ухвали Кіровського районного суду м. Дніпропетровська від 25.08.2022 у справі № 203/3055/22.
12.01.2024 Криворізькою центральною окружною прокуратурою направлено запит до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області про надання копій документів, вилучених на підставі ухвали суду №203/3055/22 та дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування в порядку статті 222 Кримінального процесуального кодексу України.
17.01.2024 прокуратурою отримано письмовий дозвіл на розголошення відомостей досудового розслідування у кримінальному провадженні № 62022170030000433 від 04.08.2022, на підставі статті 222 Кримінального процесуального кодексу України, шляхом надання копій документів, які містяться у кримінальному провадженні, для їх опрацювання та в подальшому направлення до судових органів.
13. За твердженням прокурора, остаточно факт порушення інтересів держави в цій справі встановлено 17.01.2024, після опрацювання та вивчення отриманої інформації від Головного управління Національної поліції у Дніпропетровській області листом від 17.01.2014 № 2/753, зокрема документів, на підставі яких ТОВ "Рудомайн" здійснено державну реєстрацію робіт з геологічного вивчення надр в межах ділянки №2 кар`єру "Південний" (форма 3-гр), які в подальшому подано на розгляд до Державної комісії України по запасах корисних копалин.
З цими обставинами прокурор пов`язував виникнення у нього підстав на звернення з позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Підставою для повернення позову стали висновки суду першої інстанції про пропуск позивачем строку звернення з позовом до суду, який визначений частиною 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), а зазначені прокурором підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду не можливо визнати поважними.
15. Суди дійшли висновку, що у разі розгляду питань щодо порушень інтересів держави, строк на звернення до суду має обчислюватись саме з моменту коли порушення інтересів держави відбулось, а не з моменту коли це стало відомо прокурору, або окремій посадовій особі. Обчислення строку звернення до суду не може ставитись в залежність від моменту, коли один з представників багатотисячного державного апарату дізнався про певні обставини. В іншому випадку інститут обмеження строку звернення до суду буде нівельований. Держава має забезпечувати відповідний моніторинг, контроль за дотриманням своїх інтересів постійно і має для цього широкий (майже безмежний) обсяг механізмів. В цій справі мова йдеться про можливе вчинення протиправних дій та винесення протиправних актів державним органом. Тобто державі як суб`єкту, якого представляє Позивач, стало відомо про порушення інтересів в момент вчинення дії та винесення оскаржуваних актів. Вступ у справу прокурора не може впливати на строки, визначені для суб`єкта (в цьому випадку держави), якого такий прокурор представляє.
16. Стосовно доводів позивача про наявність триваючого правопорушення, суди виходили з того, що дії, направлені на ухвалення рішення суб`єктом владних повноважень, закінчуються моментом такого ухвалення. Момент з якого обчислюється строк на оскарження протиправних дій відповідачів в цій справі починав перебіг з моменту ухвалення відповідних рішень та наказів. Твердження позивача про наявність триваючого правопорушення суперечить змісту оскаржуваних дій, тому строк на звернення до суду у випадку оскарження рішень суб`єкта владних повноважень починає свій перебіг з моменту ухвалення відповідного рішення або його оприлюднення і належним способом захисту є оскарження такого рішення, а не уявного триваючого правопорушення.
17. Визначальним при вирішенні питання щодо дотримання Криворізькою центральною окружною прокуратурою строку звернення з позовом до суду, є встановлення обставин, які свідчать про обізнаність прокурора щодо наявності у ТОВ "Рудомайн" дозволів на користування надрами на момент розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки ефективності розробки запасів залізних руд ділянки № 2 кар`єру "Південний" та прийняття оскаржуваного рішення (протоколу) у засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 15.06.2017 № 3977.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Підставами касаційного оскарження судових рішень попередніх інстанцій скаржник визначає положення пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до яких підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, якщо суд в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
19. Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій повернули позов без урахування висновків, сформульованих Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/18, від 26.06.2019 у справі №912/2385/18 та Верховним Судом у постановах від 19.06.2018 у справі №464/2638/17, від 06.07.2018 у справі №826/3442/17, від 27.11.2018 у справі №473/2236/17, від 18.02.2021 у справі №640/25034/19, від 30.03.2021 у справі №400/1825/20.
20. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, прокурор зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не правильно визначено дату, з якої почався перебіг строку звернення з позовом до суду. Криворізька центральна окружна прокуратура вважає, що підстави звернення прокурора з позовом до суду пов`язані не з датою прийняття оскаржуваних рішень, а з виникненням передбачених законом підстав, які, за твердженням органу прокуратури, виникли лише після встановлення відомостей, що можуть свідчити про можливі порушення інтересів держави. З цього приводу прокурор зазначає, що ним було отримано такі відомості лише 17.01.2024, коли від слідчого отримано повний пакет документів та письмовий дозвіл на розголошення відомостей досудового розслідування у кримінальному провадженні №62022170030000433, а отже, з вказаною датою, у спірному випадку на думку прокурора, закон пов`язує початок перебігу строку звернення з позовом до суду. Також прокурор зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що у цьому спорі має місце триваюче правопорушення, з огляду на те, що спеціальний дозвіл на користування надрами від 25.05.2021 № 6511 є чинним і до теперішнього часу.
21. У відзиві Державна служба геології та надр України просить ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін з огляду на її законність та обґрунтованість. У відзиві, зокрема, зазначає, що Криворізька центральна окружна прокуратура була обізнана про обставини, які визначені як підстави заявленого позову ще з 2021 року, оскільки на її запити було надано відповідь та документи щодо обставин отримання третьою особою спеціального дозволу на користування надрами.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
23. Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною четвертою статті 5 якого визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
24. З урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII, стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
25. Строки звернення до адміністративного суду врегульовано положеннями статті 122 КАС України, частиною першою якої визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
26. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що встановлення наявності або відсутності факту порушеного права здійснюється під час розгляду справи судом по суті лише у випадку своєчасного звернення до суду або у випадку пропуску строку з поважних причин, що узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, зазначеною у постанові від 12.09.2019 №826/3318/17.
27. За загальним правилом, визначеним статтею 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов`язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
28. Аналіз положень статті 122 КАС України вказує на те, що для суб`єктів владних повноважень визначено менш тривалий строк звернення до суду у порівнянні із загальним строком звернення до суду, визначеним для осіб, які не є суб`єктами владних повноважень та які звертаються до суду якщо вважають, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені їх права, свободи або законні інтереси, що відповідає завданнями адміністративного судочинства, визначеним у частині першій статті 2 КАС України.
29. При цьому, строк звернення до суду суб`єкта владних повноважень як проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням спору у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); прямо передбачено спеціальним законом) обчислюється (перебіг починається) із дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
30. Установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
31. При цьому, положеннями КАС України визначається єдиний підхід щодо строку звернення до суду суб`єкта владних повноважень, початку його перебігу та наслідків його пропуску у справах за його зверненням за вирішенням спору у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового надано такому суб`єкту законом (оскарження суб`єктом владних повноважень рішень, дій чи бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень).
32. Відповідно, чинне законодавство обмежує строк звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.