ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2024 року
м. Київ
справа №240/3812/19
адміністративне провадження № К/990/34776/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року (суддя Єфіменко О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2022 року (колегія у складі суддів Ватаманюка Р.В., Драчук Т.О., Полотнянка Ю.П.)
у справі №240/3812/19
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранітекспо"
про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У березні 2019 року Державна служба геології та надр України (далі також - Держгеонадра; позивач) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранітекспо" (далі - ТОВ "Гранітекспо"; відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5718, наданого 28.01.2013 ТОВ "Гранітекспо".
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.01.2013 ТОВ "Гранітекспо" надано спеціальний дозвіл на користування надрами реєстраційний номер 5718, для видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ), з метою видобування граніту, придатного для виготовлення блоків та виробництва облицювальних виробів з них, порушений вивітрюванням граніт та відходи від виготовлення облицювальних виробів придатні для виробництва щебеню будівельного і каменю бутового, строком на 17 (сімнадцять) років. З моменту отримання дозволу №5718 у надрокористувача виникли права та обов`язки, передбачені Угодою про умови користування надрами, Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615).
3. Відповідно до п. 10 Порядку № 615 між Держгеонадра та надрокористувачем було укладено Угоду про умови користування надрами.
4. 20.08.2016 надрокористувач звернувся до Держгеонадр із заявою про внесення змін до програми робіт Додатку 2 Угоди на право користування ділянкою надр з метою видобування (вх. №13777/02/12-16 від 25.08.2016) та додав до неї відповідні документи, зокрема, пояснювальну записку до стану виконання Програми робіт, якою просив погодити строки виконання підготовки робіт до розробки родовища на 4 квартал 2017 року, а початок видобування - 1 квартал 2018 року та вихід на проектну потужність - 4 квартал 2019 року.
5. Заяву було розглянуто Держгеонадра та 12.12.2016 між Держгеонадра та надрокористувачем було укладено Угоду про умову користування надрами з метою видобування корисних копалин № 5718 (далі - Угода № 5936), яка є невід`ємною частиною Спеціального дозволу № 5718.
6. Відповідно до п. 1.1 Угоди № 5718 відповідач взяв на себе зобов`язання виконувати та дотримуватися умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією угодою та нормами чинного законодавства.
7. Згідно з п. 3.1 Угоди № 5718 умови користування надрами, види та строки виконання надрокористувачем робіт з метою видобування корисних копалин граніту протягом строку дії дозволу визначаються в Програмі робіт з видобування корисних копалин, яка підписується сторонами і є додатком 2 та невід`ємною частиною цієї угоди.
8. У п.5.3 розділу 5 Угоди №5718 надрокористувача зобов`язано, зокрема проводити та фінансувати роботи у терміни та в межах, зазначених у програмі робіт; дотримуватись вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних із користуванням надрами; використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; дотримуватись вимог, передбачених дозволом та цієї угодою, тощо.
9. На підставі затвердженого 28.11.2017 річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік, наказом №69 від 22.02.2018 Департаменту державного геологічного контролю було доручено провести планові перевірки надрокористувачів у березні 2018 року, зокрема, відповідача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин. Про вказане відповідачу направлено повідомлення про проведення планової перевірки №3046/03/14-18 від 22.02.2018, яке було отримано відповідачем 05.03.2018.
10. З 12.03.2018 до 21.03.2018 було проведено планову перевірку відповідача, за результатами якої складено акт перевірки №06-03/23/2018-08/п(17) дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) від 21.03.2018.
11. За наслідками перевірки виявлено порушення ТОВ "Гранітекспо" вимог:
1. ст.40 КУпН, а саме акт прийомки-передачі Сарновицького родовища граніту у промислове освоєння складений без представників органів державного геологічного контролю;
2. ст.ст.24, 45 КУпН, а саме не виконуються пункти 2 та 3 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №5718 від 28.01.2013 у частині виконання умов ДКЗ України (п.3.7 протоколу від 30.11.2011 №2475), а саме протягом трьох років з часу отримання спеціального дозволу на користування надрами опрацювати та подати матеріали детальної геолого-економічної оцінки запасів гранітів Сарновицького родовища на державну експертизу до ДКЗ;
3. ст.24 КУпН, що полягає у не виконанні п.5 Угоди про умови користування надрами від 12.12.2016 №5718, в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програми робіт, а саме:
п.2 Програми робіт "Підготовка матеріалів на отримання земельної ділянки, для потреб, пов`язаних з користуванням надрами в установленому порядку (терміни виконання робіт 4 кв. 2016 року 3 кв. 2017 року)";
п.3 Програми робіт "Підготовка родовища до розробки: проходка в`їзних, розрізних траншей та утворення площадок першочергової відробки; проходження гірничих виробок; буріння та облаштування свердловин (строк проведення робіт 4 кв. 2017 року)".
Згідно з п.3.6 вказаної Угоди №5718 особливі умови користування надрами визначаються у дозволі та цією угодою і є обов`язковими до виконання надрокористувачем.
Крім того, як вже зазначалось вище, надрокористувач вже звертався до Держгеонадр із заявою про внесення змін до програми робіт Додатку 2 Угоди на право користування ділянкою надр з метою видобування та просив погодити визначені ним строки для виконання пунктів 2, 3 Програми робіт, але знову ж таки їх не виконує;
4. п.17 Порядку №615 оскільки надрокористувачем не представлено договір про здійснення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами. Не приведено у відповідність згідно з вимогами чинного законодавства п.7 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №5718 від 28.01.2013 у зв`язку з виключенням абзацу третього пункту 26 Порядку №615 щодо обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами.
12. У зв`язку з виявленими порушеннями 21.03.2018 складено припис №101-14/06, яким відповідачу надано строк для усунення порушень до 23.04.2018, шляхом надання у письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.
13. Під час опрацювання листа ТОВ "Гранітекспо" від 20.04.2018 №30 Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра, встановлено, що надрокористувач усунув порушення ст.40 КУпН шляхом надання належно оформленого акту прийомки-передачі Сарновицького родовища граніту у промислове освоєння.
14. Враховуючи, що інші порушення умов надрокористування відповідач не усунув, Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра внесено подання про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5718.
15. Наказом Держгеонадра №216 від 27.06.2018 дію Дозволу №5718 було зупинено та надано відповідачу 30 календарних днів на усунення порушень. Про зупинення дії дозволу №5718 відповідача повідомлено листом №12844/02/14-18 від 06.07.2018, який отримано надрокористувачем 16.07.2018.
16. 27.07.2018 до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра надійшов лист № 39 від 24.07.2018 надрокористувача, в якому відсутні матеріали, що підтверджують факт усунення виявлених перевіркою порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, у зв`язку з чим відповідним відділом геоконтролю запропоновано Держгеонадра на підставі п.23 Порядку №615 (абз. 7 ч.7 ст.4-1 ЗУ "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності) винести на розгляд комісії з питань надрокористування питання щодо анулювання спеціального дозволу № 5718. Про це відповідача було повідомлено листом №339/03/14-19 від 08.01.2019 та запропоновано у 15 - тиденний строк надати до Держгеонадр власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами.
17. 17.01.2019 на адресу Держгеонадра надійшла незгода (заперечення) відповідача щодо припинення права користування надрами згідно дозволу №5718, в якому надрокористувач зазначає, що усунув порушення встановленні при проведенні планової перевірки у березні 2018 року.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. Позивач вважає, що є підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами згідно з ст. 26 КУпН та п. 23 Порядку №615 у судовому порядку, оскільки відповідач порушує законодавство в сфері надрокористування і не виконав вимоги припису №101-14/06 від 21.03.2018.
19. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що повністю усунув вимоги припису.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 03.07.2019 відмовив у задоволенні позову.
21. Суд першої інстанції вважав, що позивач як суб`єкт владних повноважень не довів правомірність своїх дій щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5718 від 28.01.2013, наданого ТОВ "Гранітекспо".
22. Суд дійшов висновку, що порушення щодо складання акта прийомки-передачі родовища корисних копалин Сарновицького родовища граніту у промислове освоєння було усунуте, що підтверджується актом від 12.04.2018.
Щодо невиконання п.2 припису судом встановлено, що на виконання пунктів 2 та 3 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №5718 від 28.01.2013 між ТОВ "Гранітекспо" та ТОВ "Житомирбуррозвідка" був укладений договір №31 від 19.03.2018, згідно умов якого ТОВ "Житомирбуррозвідка" взяла на себе зобов`язання з проведення повторної геолого-економічної оцінки Сарновицького родовища граніту. 11.10.2018 звіт "Повторна геолого-економічна оцінка Сарновицького родовища граніту у Коростенському районі Житомирської області" було передано ДКЗ України на розгляд, про що свідчить лист №7.
Відповідно до довідки Державного комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 08.11.2018 №1382/08 рішенням колегії ДКЗ від 08.11.2018 (протокол №4575) станом на 01.10.2018 повторно апробовані балансові запаси гранітів загальнодержавного значення Сарновицького родовища.
Таким чином, на думку суду, ТОВ "Гранітекспо" вчинило усі необхідні дії направлені на усунення порушення щодо проведення геолого-економічної оцінки Сарновицького родовища граніту.
Щодо невиконання ТОВ "Гранітекспо" п.3 припису, суд взяв до уваги, що питанням щодо отримання земельної ділянки для розроблення Сарновицького родовища граніту ТОВ "Гранітекспо" почало займатися ще у 2013 році, тобто відразу після отримання дозволу. Земельна ділянка знаходиться у межах земель лісового призначення, що перебуває у постійному користуванні ДП "Коростенське лісопромислове господарство".
У період з 02.10.2013 до 31.08.2016 ТОВ "Гранітекспо" намагалося отримати нотаріально посвідчену згоду на вилучення земельної ділянки у ДП "Коростенське лісопромислове господарство". У лютому 2016 року ТОВ "Гранітекспо" звернулось до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом про зобов`язання ДП "Коростенське лісопромислове господарство" розглянути заяву №19 від 27.10.2015 щодо надання дозволу. Лише 31.08.2016 заява про надання згоди на вилучення земельної ділянки була надана директором ДП "Коростенське лісопромислове господарство".
Розпорядником земель лісового призначення визначено Кабінет Міністрів України, тому листом від 24.04.2017 №1791/45/2-17 Житомирська обласна державна адміністрація направила клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки ТОВ "Гранітекспо".
На даний час питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки знаходиться на розгляді у Кабінеті Міністрів України, що підтверджується листом Житомирської ОДА від 19.09.2018 №5567/41/2-18 з відповідними додатками. Отже, вирішення питання щодо надання дозволу та їх терміни не залежить від дій відповідача.
Таким чином, ТОВ "Гранітекспо" вчинило усі залежні від нього дії для вирішення питання отримання земельної ділянки в оренду, але з незалежних від нього причин вирішити зазначене питання не може. Отже, вина ТОВ "Гранітекспо" у невиконанні пункту 5 Угоди про умови користування надрами від 12.12.2016 №5718 та пункту 2 Програми робіт відсутня.
Невиконання пункту 5 Угоди про умови користування надрами від 12.12.2016 №5718 у частині проведення робіт у терміни та у межах, зазначених у Програмі робіт та пункті 2 Програми робіт "Підготовка родовища до розробки: в`їзних, розрізних траншей та утворення площадок першочергової відробки; проходження гірничих виробок; буріння та облаштування свердловин" має місце з незалежних від ТОВ "Гранітекспо" причин, оскільки питання передачі земельної ділянки в оренду товариству не вирішене.
Використовувати земельну ділянку ТОВ "Гранітекспо" має право лише після державної реєстрації договору оренди землі. Оскільки, договір оренди землі на даний час неукладений вчиняти будь-які дії на земельній ділянці ТОВ "Гранітекспо" не має права. Отже, вина ТОВ "Гранітекспо" у невиконанні п.4 припису відсутня.
Припис у частині ненадання договору про здійснення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов не відповідає дійсності, оскільки на час перевірки вже було укладено договір №26/08-м від 29.08.2013 між ТОВ "Гранітекспо" та Правобережною геологічною експедицією ДП "Українська геологічна компанія", згідно з якого остання взяла на себе зобов`язання виконувати роботи з проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування.
На підставі наведеного вище, суд дійшов висновку про те, що немає підстав для анулювання ТОВ "Гранітекспо" спеціального дозволу на користування надрами.
23. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 15.10.2019 скасував рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03.07.2019, ухвалив нове - про задоволення позову.
24. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що наявними у матеріалах справи доказами підтверджується порушення ТОВ "Гранітекспо" вимог ст. 24 Кодексу України про надра.
Надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Не усунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача.
Надрокористувачем усунуто порушення ст.40 КУпН, шляхом надання відповідно оформленого акту прийомки-передачі Сарновицького родовища граніту у промислове освоєння. Однак інші порушення умов надрокористування відповідач не усунув. Більше того суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що з листа від 17.01.2019, вбачається ще одне порушення умов надрокористування, а саме порушення п.4 Програми робіт з видобування корисних копалин гранітів Сарновицького родовища, оскільки відповідачем не розпочато видобування корисних копалин. Це не заперечується відповідачем, а також підтверджується матеріалами справи.
25. Верховний Суд постановою від 11.08.2021 скасував постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019, передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
26. Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції не надав оцінку обставинам, які встановлено судом першої інстанції.
Суд звернув увагу на висновок Верховного Суду, наведений у постанові від 18.10.2018 у справі № 812/1735/17, згідно з яким анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.
Окрім цього, колегія суддів зазначила, що у постанові від 07.07.2021 у справі № 820/99/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку: "При вирішенні питання про анулювання спеціального дозволу з підстав неусунення порушень, в строки встановлені органом, який видав дозвільний документ, фактичні обставини підлягають оцінці на предмет їх достатності для усунення порушень, з урахуванням обсягу робіт. (...) відповідач, після отримання припису про усунення порушень та наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, здійснював всі залежні від нього заходи з метою усунення виявлених порушень. Неусунення деяких, які не залежать від волі відповідача, не може бути підставою для анулювання дозволу на користування надрами".
Натомість суд апеляційної інстанції не перевірив, чи виконання вимоги припису залежало від волевиявлення та дій тільки відповідача, чи й інших осіб (як стверджує відповідач).
При цьому судом першої інстанції встановлено, що відповідач не може, зокрема, розпочати видобування корисних копалин, оскільки договір оренди землі на даний час неукладений з незалежних від нього причин, хоча відповідач здійснював залежні від нього заходи з метою укладення відповідного правочину.
Натомість суд апеляційної інстанції не надав оцінки у цьому контексті встановленим судом першої інстанції обставинам та не перевірив такі, а також не дослідив, чи впливають вони на можливість (правомірність) ініціювання позивачем припинення суб`єктом господарювання права користування надрами.
27. Під час нового розгляду Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 05.10.2022 залишив без змін рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03.07.2019.
28. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що ТОВ "Гранітекспо" вчинило усі необхідні дії, направлені на усунення порушення щодо проведення геолого-економічної оцінки Сарновицького родовища граніту
На час судового розгляду питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки знаходиться на розгляді у Кабінеті Міністрів України, що підтверджується листом Житомирської ОДА від 19.09.2018 №5567/41/2-18 з відповідними додатками. Отже, вирішення питання щодо надання дозволу та їх терміни не залежить від односторонніх дій відповідача.
Під час нового розгляду справи судом апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ "Гранітекспо" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Кабінету Міністрів України, третя особа - Житомирська обласна державна адміністрація, в якій просить суд: визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо нездійснення повноважень передбачених ст.ст. 122, 149 Земельного кодексу України в частині надання ТОВ "Гранітекспо" розпорядження "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" про відведення ТОВ "Гранітекспо" земельної ділянки лісогосподарського призначення державної власності площею 4,4700 га (ліси), розташованої на території Сарновицької сільської ради Коростенського району Житомирської області; зобов`язати Кабінет Міністрів України розглянути питання щодо надання ТОВ "Гранітекспо" дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лісогосподарського призначення державної власності площею 4,4700 га (ліси), розташованої на території Сарновицької сільської ради Коростенського району Житомирської області.
За висновком суду апеляційної інстанції, ТОВ "Гранітекспо" вчинило усі залежні від нього дії для вирішення питання отримання земельної ділянки в оренду, але з незалежних від нього причин вирішити зазначене питання не може.
Колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції, що позивач, як суб`єкт владних повноважень, не довів підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5718 від 28.01.2013, наданого ТОВ "Гранітекспо".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
29. У касаційній скарзі Держгеонадра просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03.07.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.10.2022, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
30. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду від 08.12.2021 у справі №240/5395/18, від 03.05.2018 у справі №812/1074/17, від 25.05.2021 у справі №822/2402/17, від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 21.01.2019 у справі №810/3865/17, від 12.08.2020 у справі №813/2441/16.
ТОВ "Гранітекспо" порушило законодавство у сфері надрокористування, не усунуло виявлені порушення, тому є підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідно до ст. 26 Кодексу України про надра, п. 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.
31. Ухвалою від 23.12.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи Держгеонадра щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наведення підстав касаційного оскарження, передбачених у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України.