ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2024 року
м. Київ
справа №140/23652/23
адміністративне провадження № К/990/8040/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду 27 жовтня 2023 року (головуючий суддя Костюкевич С.Ф.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року (головуючий суддя Кузьмич С.М., судді Качмар В.Я., Матковська З.М.) у справі № 140/23652/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
21 серпня 2023 року на адресу Волинського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі також позивач) до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області (далі також відповідач або ГУ ПФУ у Волинській області), у якому просить суд:
визнати протиправною бездіяльність щодо не проведення нарахування та виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі також Закон № 796-XII);
зобов`язати провести в межах шестимісячного строку позовної давності нарахування та виплату щомісячного підвищення до пенсії (до зміни законодавства або зміни правового статусу) як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2023 року в задоволені позову відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2023 року залишено без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу (надійшла на адресу суду 01 березня 2024 року), у якій просить суд касаційної інстанції скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. Копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримано відповідачем в електронному вигляді 10 квітня 2024 року.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 18 червня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що він є непрацюючим пенсіонером та проживає в селі Мала Осниця на території Луцького (колишнього Маневицького) району Волинської області.
На підтвердження своїх доводів надав відомості з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування (форма ОК-5) та довідку про доходи.
На думку позивача, відповідно до додатку № 1 постанови КМУ РСР № 106 від 25 липня 1991 року "Про організацію виконання постанов Верховної Ради Української РСР про порядок введення в дію законів Української РСР "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" та "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі також постанова КМУ РСР № 106) с. Мала Осниця Маневицького району (нині Луцького) району Волинської області входить до переліку населених пунктів, віднесених до зони гарантованого добровільного відселення внаслідок радіоактивного забруднення.
З покликанням на рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року вважає, що має право на щомісячне підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, встановленого статтею 39 Закону № 796-XII, в розмірі двох мінімальних заробітних плат.
Також зазначає, що на його звернення щодо встановлення до розміру пенсії підвищення відповідно до статті 39 Закону № 796-XII відповідач у встановлений законом строк відповіді не надавав.
У відзиві на позов відповідач зазначив, що позивач у спірний період є непрацюючим пенсіонером проте не має статусу потерпілого/ліквідатора внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.
Стверджує, що підвищення до пенсії, як особі, яка проживає на території радіоактивного забруднення, не встановлено у зв`язку з відсутністю правових підстав.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач ОСОБА_1 перебуває на обліку в органах ПФУ як одержувач пенсії по інвалідності, не перебуває у трудових відносинах.
На підставі інформації, зазначеної в паспорті громадянина України, судами встановлено, що позивач проживає в с. Мала Осниця Волинської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, віднесено до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
За змістом наданої ГУ ПФУ у Волинській області довідки від 11 жовтня 2023 року ОСОБА_1 перебуває на обліку в органах ПФУ як одержувач пенсії з 02 жовтня 2017 року, у спірний період в трудових відносинах не перебуває. Інформація про наявність у позивача статусу потерпілого внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС - відсутня.
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 не має статусу особи, яка потерпіла від Чорнобильської катастрофи, та у нього відсутнє посвідчення "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС" або "Потерпілий від Чорнобильської катастрофи", тобто, документу, який підтверджує статус громадянина, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надає право користування пільгами, встановленими Законом № 796-ХІІ.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що право на щомісячне отримання підвищення до пенсії в розмірі, визначеному частиною другою статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, чинній до 01.01.2015), мають лише непрацюючі пенсіонери, які проживають на території радіоактивного забруднення, та які мають статус осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а статус таких громадян, що надає право користування пільгами, встановленими Законом № 796-ХІІ, підтверджується посвідченнями "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС" або "Потерпілий від Чорнобильської катастрофи".
Інакше розуміння положень Закону № 796-ХІІ може призвести до зловживань та випадків, у яких вказане підвищення до пенсії може виплачуватися і непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, але не мають статусу потерпілих внаслідок Чорнобильської катастрофи, що не буде відповідати меті прийняття Закону № 796-ХІІ, ухваленого на виконання статті 16 Конституції України щодо надання додаткових гарантій соціального захисту саме для виокремленої категорії громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв`язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків.
З огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач статусу учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС чи потерпілого від Чорнобильської катастрофи не має, а тому попри те, що останній хоча і є непрацюючим пенсіонером та проживає на території радіоактивного забруднення, однак не належить до категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на отримання компенсації у вигляді підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ, не має.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 39 Закону № 796-XII, у зв`язку із чим дійшли протиправних висновків про визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який встановлено на 01 січня календарного року, розрахунковою величиною, що підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону №796-ХІІ.
Скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували при ухваленні оскаржуваних судових рішень висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 240/4937/18 (Пз/9901/55/18), про те, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року №6-р/2018 та статті 39 Закону №796-ХІІ із 17 липня 2018 року особа має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону №796-ХІІ.
Також скаржник стверджує, що Закон України "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" встановлює гарантії не лише громадянам, з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, які мають такий статус, що підтверджується відповідним посвідченням, а і додаткові гарантії соціального захисту громадянам, які не мають такого статусу, однак проживають та/або працюють на територіях радіоактивного забруднення, що є фактичною компенсацією від держави громадянам, які проживають та/або працюють на радіоактивно забрудненій території внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
У статті 1 та частині першій статті 2 Конституції України встановлено, що Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.
Відповідно до частини другої статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; зокрема, закони приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).
Статтею 16 Конституції України передбачено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
Положеннями статті 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
У справі, яка розглядається, предметом спору є бездіяльність відповідача щодо не проведення нарахування та виплати підвищення до пенсії позивачу як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення) у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, у зв`язку з відсутністю, на думку відповідача, законодавчих та фактичних підстав для цього.
Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_1, виходили з того, що необхідною умовою для отримання доплати, передбаченої статтею 39 Закону № 796-ХІІ, є наявність у особи статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи, що підтверджується відповідним посвідченням. Тому, враховуючи відсутність у позивача відповідного посвідчення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав, що позивач не має права на отримання підвищення до пенсії.
Звертаючись до Суду із касаційною скаргою, позивач заперечує обов`язкову наявність посвідчення потерпілого від Чорнобильської катастрофи та, посилаючись на положення статті 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, вказує, що він має право на отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), у розмірі двох мінімальних заробітних плат.
Щодо редакції статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка підлягає застосовуванню у спірних правовідносинах, Суд вказує таке.
Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає Закон № 796-XII.
Відповідно до частини першої статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
-у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати (частина друга цієї статті).
01 січня 2015 року набрав чинності Закон № 76-VIII, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого виключено у Законі № 796-XII статті 31, 37, 39, 45.
У подальшому Законом України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII "Про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"" (далі - Закон № 987-VIII; згідно з розділом II "Прикінцеві положення" Закону № 987-VIII він набрав чинності з 01 січня 2016 року) включено до Закону № 796-XII статтю 39 такого змісту:
"Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності), зокрема, підпункту 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ як такі, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Крім того, Конституційний Суд України указав, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
При цьому у вказаному Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону № 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VIII. Водночас застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ вказане Рішення не містить.
Відтак, колегія суддів доходить висновку, шо вказаним Рішенням Конституційного Суду України відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), яка із 17 липня 2018 року є чинною.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема у постановах від 24 квітня 2024 року у справі № 240/18881/22, від 25 квітня 2024 року у справі № 240/12545/22, від 03 травня 2024 року у справі № 240/22317/22 та від 07 травня 2024 року у справі № 240/44186/21, від 28 травня 2024 року у справі № 240/2236/23.
Суд також зазначає, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 зробила висновок щодо співвідношення норм статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018) та статті 39 (у редакції Закону № 987-VIII) з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018.
Так, у цій постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з 17 липня 2018 року відновлено дію редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ (яка була чинною до 01 січня 2015 року) і ця редакція за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону № 987-VIII, і відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено із включенням статті 39 Законом № 987-VIII. Відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта - статті 39 Закону № 796-ХІІ до внесення змін Законом № 76-VIII спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 01 січня 2016 року статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та статті 6 КАС України) у частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав. При цьому Суд також дійшов висновку, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.