ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2024 року
м. Київ
справа № 500/4223/22
адміністративне провадження № К/990/36771/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 500/4223/22
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДПС у Тернопільській області про скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Мартинюка Тараса Богдановича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду 29 травня 2023 року (головуючий суддя Подлісна І.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року (головуючий суддя - Довгополов О.М., судді: Гудим Л.Я., Затолочний В.С.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління ДПС у Тернопільській області (далі - ГУ ДПС у Тернопільській області; відповідач), у якому просила:
- скасувати наказ ГУ ДПС у Тернопільській області від 21 жовтня 2022 року № 8-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1";
- скасувати наказ ГУ ДПС у Тернопільській області від 21 жовтня 2022 року № 303-о "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1";
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків ГУ ДПС у Тернопільській області;
- стягнути з ГУ ДПС у Тернопільській області середній заробіток за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що її притягнуто до дисциплінарної відповідальності та звільнено за наслідком проведення позапланової перевірки по вивченню та оцінці дотримання вимог нормативно-правових актів, розпорядчих та інших документів посадовими особами ГУ ДПС у Тернопільській області з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних (далі - ЄРПН) щодо правильності, повноти та своєчасності вжитих заходів, спрямованих на відпрацювання Товариства з обмеженою відповідальністю "СОККЕРЛАЙФ" (далі - ТОВ "СОККЕРЛАЙФ") за період з червня по серпень 2022 року. Проте висновки, викладені в Акті від 30 вересня 2022 року № 36/19-00-02-03 (далі - Акт перевірки), про перевищення ОСОБА_1 службових повноважень в частині надання Комісії пропозиції щодо віднесення ТОВ "СОККЕРЛАЙФ" до категорії ризикових за відсутності документальних підставі, не відповідають дійсності. Жодних пропозицій Комісії у доповідній записці ОСОБА_1 не надавала, оскільки не була її членом, а підготовка та складання доповідної записки на ім`я начальника ГУ ДПС у Тернопільській області входить до кола її посадових обов`язків. Із цих підстав позивачка вважає, що спірні накази ГУ ДПС у Тернопільській області є незаконними та такими, що підлягають скасуванню.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що згідно з посадовою інструкцією ОСОБА_1 відповідальна, зокрема за здійснення керівництва та організації роботи очолюваного відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків Головного управління ДПС у Тернопільській області. Водночас за результатами перевірки встановлено, що при підготовці листа від 02 червня 2022 року № 19-00-18-04-05/132 через неналежне виконання посадових обов`язків ОСОБА_1 допущено перевищення службових повноважень в частині надання комісії ГУ ДПС недостовірної інформації про те, що копії документів для підтвердження господарської діяльності на виключення з реєстру ризикових платників не спростовують попередньо відібрані ймовірні ризики та не дають підстави для виключення з журналу ризикових платників, оскільки ТОВ "СОККЕРЛАЙФ" надано неповний пакет копій документів для підтвердження реальності господарських операцій. У результаті зазначеного, за відсутності об`єктивних підстав, 19 липня 2022 року ТОВ "СОККЕРЛАЙФ" направлено рішення № 2457 про відповідність платника податку на додану вартість критеріям ризиковості платника податку, що спричинило завдання невідворотної шкоди авторитету державної служби та іміджу Державної податкової служби України та ГУ ДПС у Тернопільській області.
На основі зазначеного суд першої інстанції дійшов висновку, що у діях начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків ГУ ДПС у Тернопільській області ОСОБА_1 наявні ознаки дисциплінарного проступку, що виразився у перевищенні службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення. Дисциплінарний проступок кваліфікується за ознаками, передбаченими пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі по тексту - Закон № 889-VIII), та відповідно до пункту 3 статті 66 цього Закону за даний дисциплінарний проступок передбачено застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби.
Суд зауважив, що ОСОБА_1, як державний службовець, була зобов`язана діяти і поводитись у відповідності до вимог чинного законодавства та не вчиняти дій, спрямованих на завдання невідворотної шкоди авторитету державної служби та іміджу ДПС та ГУ ДПС у Тернопільській області. Тож ці обставини є такими, що обтяжують дисциплінарну відповідальність державного службовця.
Отже, спірні накази видані відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в межах свої компетенції, не виходячи за межі прав та обов`язків встановлених законами, враховуючи як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації, уникаючи висновків, що базуються на припущеннях. А доводи позивачки щодо протиправності цих наказів є необґрунтованими та такими, що повністю спростовані відповідачем.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
02 листопада 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Мартинюка Тараса Богдановича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду 29 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року у справі № 500/4223/22.
На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосували пункт 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 30 червня 2021 року у справі №200/10988/19-а, від 10 листопада 2021 року у справі № 540/4057/20, від 22 грудня 2021 року у справі № 140/16342/20, від 28 квітня 2022 року у справі №540/2464/19, від 26 травня 2022 року № 300/3980/20, що становить підставу касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Скаржник посилається на те, що всупереч висновкам Верховного Суду суди обох інстанцій зробили висновок про правомірність звільнення позивачки, не встановивши факту перевищення повноважень.
Ще одним доводам касаційної скарги є те, що суди допустили порушення норм процесуального права, оскільки всебічно та повного не дослідили зібрані у справі докази, що відповідає підставі касаційного оскарження за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України. Скаржник вказує, що обґрунтування судових актів не ґрунтується на документах, які містяться в матеріалах справи, зокрема: жодної недостовірної інформації доповідна записка від 02 червня 2022 року не містить, оскільки такі дані базуються виключно на електронних реєстрах баз даних ДПС; доповідна записка не містить інформації наступного змісту: "копії документів для підтвердження господарської діяльності на виключення з реєстру ризикових платників не спростовують попередньо відібрані ймовірні ризики та не дають підстави для виключення з журналу ризикових платників". Такий текст міститься в іншому документі, якого в матеріалах даної справи не має (спричинило таку ситуацію те, що суд першої інстанції у тому ж складі розглядав справу № 500/4219/22 за аналогічними обставинами, але за участю іншого позивача, і саме у цій справі є документ, який містить зазначений текст); інформація, яка містилася у доповідній записці ОСОБА_3 розглядалася Комісією органу ДПС 02 червня 2022 року, а не 19 липня 2022 року; рішення від 19 липня 2022 року № 2457 не приймалось за наслідками доповідної записки позивачки від 02 червня 2022 року та відсутнє у матеріалах справи.
Більше того, суди першої та апеляційної інстанції не досліджували межі службових повноважень ОСОБА_1, як заступника начальника управління - начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності, моніторингу операцій, ризиків та роботи з ризиками управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків Головного управління ДПС у Тернопільській області. Також в оскаржуваних рішеннях не обґрунтовано, чому суди кваліфікують підготовку доповідної записки від 02 червня 2022 року, як перевищення службових повноважень, незважаючи на те, що такі дії позивачки є її посадовими обов`язками. При цьому, як Акт перевірки, так і оскаржувані судові рішення не містять посилань на нормативно правовий акт чи посадову інструкцію, якими визначається компетенція відповідної посадової особи, які конкретно службові обов`язки неналежно виконала позивачка. До того ж, матеріали справи не містять жодних доказів про завдання діями позивачки (підготовка доповідної записки) істотної шкоди охоронюваними законом правам та інтересам громадян, держави чи юридичних осіб.
З огляду на це скаржник у касаційній скарзі просить Верховний Суд скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу № 500/4223/22 на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 16 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому залишити рішення Тернопільського окружного адміністративного суду 29 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року у справі № 500/4223/22 без змін. ГУ ДПС у Тернопільській області уважає касаційну скаргу необґрунтованою, а викладені в ній доводи такими, що не викликають необхідності перевірки матеріалів справи. Посилання скаржника на постанови Верховного Суду не підтверджують порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права. Судами досліджено всі фактичні обставини справи, повноваження посадової особи, межі її компетенції та встановлено склад дисциплінарного проступку.
Ухвалою від 11 червня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до наказу ГУ ДПС у Тернопільській області від 11 липня 2022 року № 149-о заступника начальника управління - начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності, моніторингу операцій, ризиків та роботи з ризиками управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків ОСОБА_1 переведено з 12 липня 2022 року на посаду начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків.
На підставі наказу ГУ ДПС у Тернопільській області від 15 вересня 2022 року № 366 "Про проведення перевірки" проведено позапланову перевірку по вивченню та оцінці дотримання вимог нормативно - правових актів, розпорядчих та інших документів посадовими особами комісії ГУ ДПС у Тернопільській області з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в ЄРПН щодо правильності, повноти та своєчасності вжитих заходів, спрямованих на відпрацювання ТОВ "СОКЕРЛАЙФ", за період з червня по серпень 2022 року.
За наслідками вказаної перевірки складено Акт, у якому робоча група дійшла висновку, що начальником відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків ГУ ДПС у Тернопільській області ОСОБА_1 при підготовці службової записки від 02 червня 2022 року № 19-00-18-04-05/132 не забезпечено належного виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень), доручень керівників, та перевищено службові повноваження при проведенні відпрацювання ТОВ "СОККЕРЛАЙФ" за період з червня по серпень 2022 року, в результаті чого завдано невідворотної шкоди авторитету державної служби та іміджу ДПС та ГУ ДПС у Тернопільській області.
Відповідно до наказу ГУ ДПС у Тернопільській області від 05 жовтня 2022 року № 398, на виконання управлінського рішення (доповідної записки від 03 жовтня 2022 року № 37/19-00-02-05) керівника робочої групи з проведення перевірки, заступника начальника ГУ ДПС Мельник Марії, порушено дисциплінарне провадження стосовно начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків ГУ ДПС у Тернопільській області ОСОБА_1 .
На засіданні 18 жовтня 2022 року (протокол № 5), дисциплінарна комісія вирішила, зокрема, визнати наявність у діях ОСОБА_1 ознак дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, за який відповідно до статті 66 цього Закону передбачено застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби; підготувати подання в.о. начальника ГУ ДПС у Тернопільській області про звільнення ОСОБА_1 з посади державної служби.
Наказом в.о. начальника ГУ ДПС у Тернопільській області Цвігуна Р.І. від 21 жовтня 2022 року № 8-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1" на підставі статей 65, 66, 77 Закону № 889-VIII звільнено з посади державної служби начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків ГУ ДПС у Тернопільській області ОСОБА_1 за незабезпечення належного виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень), доручень керівників, та перевищено службові повноваження при проведенні відпрацювання ТОВ "СОККЕРЛАЙФ" за період з червня по серпень 2022 року, в результаті чого завдано невідворотної шкоди авторитету державної служби та іміджу ДПС та ГУ ДПС у Тернопільській області. Підстава: подання дисциплінарної комісії від 19 жовтня 2022 року; пояснення ОСОБА_1 від 20 жовтня 2022 року № 19-00-18-01/434.
Наказом в.о. начальника ГУ ДПС у Тернопільській області Цвігуна Р.І. від 21 жовтня 2022 року № 303-о "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1" припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1, начальника відділу прогнозу, аналізу, звітності управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків ГУ ДПС у Тернопільській області, у зв`язку з вчиненням дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, 21 жовтня 2022 року згідно з пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. Підстава: наказ від 21 жовтня 2022 року № 8-дс.
Не погодившись з означеними наказами відповідача, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Засади дисциплінарної відповідальності державного службовця урегульовані Главою 2 Закону № 889-VIII (тут і далі - у редакції на час спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно з частиною першою та пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарними проступками є, зокрема, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.