ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2024 року
м. Київ
справа №560/10658/23
адміністративне провадження № К/990/1042/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу №560/10658/23
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства закордонних справ України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2023 року (головуючий суддя Шевчук О.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року (головуючий суддя - Ватаманюк Р.В., судді: Сапальова Т.В., Капустинський М.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У червні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства закордонних справ України (далі - МЗС, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Посольства України в Киргизькій Республіці б/н від 30 березня 2023 року про відмову у наданні ОСОБА_1, громадянину Киргизької Республіки, ІНФОРМАЦІЯ_1, довгострокової візи для в`їзду на територію України, типу D, з метою возз`єднання із сім`єю;
- зобов`язати МЗС в особі Посольства України в Киргизькій Республіці оформити ОСОБА_1, громадянину Киргизької Республіки, ІНФОРМАЦІЯ_1, довгострокову візу для в`їзду на територію України, типу D, з метою возз`єднання із сім`єю.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що у січні 2023 року звернувся до Посольства України в Киргизькій Республіці з клопотанням про отримання довгострокової візи на в`їзд в Україну з метою возз`єднання із сім`єю. Проте спірним рішенням від 30 березня 2023 року йому відмовлено у наданні дострокової візи типу D з підстав відсутності доказів, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні іноземця або особи без громадянства. Позивач це рішення вважає протиправним і таким, що підлягає скасуванню, оскільки його зміст є неконкретизованим, а причина відмови безпідставною. Зазначав, що у поданій ним заяві на оформлення візи було зазначено конкретну мету перебування в України - возз`єднання із сім`єю і надано підтверджуючі документи про наявність шлюбу з громадянкою України.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення посольства України в Киргизькій Республіці б/н від 30 березня 2023 року про відмову у наданні ОСОБА_1, громадянину Киргизької Республіки, ІНФОРМАЦІЯ_1, довгострокової візи для в`їзду на територію України, типу D, з метою возз`єднання із сім`єю.
Зобов`язано МЗС в особі посольства України в Киргизькій Республіці оформити ОСОБА_1, громадянину Киргизької Республіки, ІНФОРМАЦІЯ_1, довгострокову візу для в`їзду на територію України, типу D, з метою возз`єднання із сім`єю.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 1073 (одна тисяча сімдесят три) грн 60 коп. за рахунок бюджетних асигнувань МЗС.
Ухвалення такого рішення суд першої інстанції мотивував тим, що у поданій позивачем заяві на оформлення візи було зазначено конкретно мету в`їзду, а саме, з метою возз`єднання із сім`єю, а тому твердження відповідача щодо відсутності доказів, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні іноземця або особи без громадянства, є безпідставними. Крім того, подана заява позивачем не підпадає під жоден підпункт пункту 28 Правил оформлення віз для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 2017 року № 118 (далі - Правила № 118). Також судом враховано, що позивач до поданої заяви надав необхідні документи, які передбачені пунктами 5 і 8 Правил №118. Суд вважав, що наявність місця проживання на території України, зареєстрованого шлюбу з громадянкою України та проживання з нею однією сім`єю, направлення заяви від дружини позивача про запрошення на тимчасову поїздку до України є тими обставинами, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні.
З указаних міркувань окружний суд дійшов висновку, що рішення Посольства України в Киргизькій Республіці про відмову в наданні ОСОБА_1 довгострокової візи для в`їзду в Україну з метою возз`єднання із сім`єю б/н від 30 березня 2023 року є безпідставним та таким, що підлягає скасуванню.
При цьому суд першої інстанції не взяв до уваги посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 25 листопада 2019 року у справі №807/185/18, оскільки вважав, що викладені у ній висновки не підлягають застосуванню до спірних правовідносин з огляду на різницю фактичних обставин.
У підсумку Хмельницький окружний адміністративний суд констатував, що з метою захисту прав позивача необхідно зобов`язати МЗС в особі посольства України в Киргизькій Республіці оформити ОСОБА_1 довгострокову візу для в`їзду на територію України типу D.
Суд апеляційної інстанції у постанові від 07 грудня 2023 року підтримав позицію окружного суду по суті вирішення спору та додав, що підставою для відмови в оформленні довгострокової візи ОСОБА_1 слугувала відсутність доказів, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні іноземця або особи без громадянства, а не, як зазначає в апеляційній скарзі відповідач, отримання від Служби безпеки України відмови в погодженні оформлення довгострокової візи.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись з вищевказаними судовими актами, МЗС звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року і ухвалити у справі нове рішення про відмову ОСОБА_1 в задоволенні позову.
Касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України).
Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник вказує, що всупереч частини п`ятої статті 242 КАС України судами попередніх інстанцій не враховано висновок Верховного Суду, викладений у постанові Верховного Суду від 25 листопада 2019 року № 807/185/18, що оформлення віз громадянам Киргизької Республіки здійснюється після проведення особистої співбесіди з іноземцем та за обов`язковим погодженням зі Службою безпеки України. В свою чергу, МЗС звертало увагу на процедурні питання, пов`язані з видачею візи, а саме, обов`язковість погодження з державними органами України, уповноваженими приймати рішення про заборону в`їзду в Україну в рамках функціонування візової інформаційно-телекомунікаційної системи, та неможливість видачі візи без дотримання процедури визначеної Правилами №118.
На думку заявника касаційної скарги, суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права. Зокрема, як стверджує скаржник, до спірних правовідносин підлягали застосуванню норми пункту 12 Правил № 118, яким регламентовано, що оформлення віз іноземцям, які є громадянами держав міграційного ризику, здійснюється лише за погодженням з державними органами України, уповноваженими приймати рішення про заборону в`їзду в Україну в рамках функціонування візової інформаційно-телекомунікаційної системи. Зважаючи на те, що Киргизька Республіка належить до країн міграційного ризику (під номером 31 додаток 3 Вимог до організації роботи з оформлення віз для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію, затверджених наказом Міністерства закордонних справ України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України від 30 жовтня 2017 року № 469/897/605), рішення про оформлення віз громадянам цієї країни здійснюється закордонною дипломатичною установою України лише за погодженням з компетентними органами України.
Таким чином, судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено процедуру, яка визначена Правилами 118, і не враховано того факту, що уповноважена особа Консульства не має технічної можливості оформити візу у випадку непогодження одного з уповноважених органів на прийняття рішень про заборону в`їзду в Україну.
У розрізі цих аргументів МЗС посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як на підставу касаційного оскарження, і зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 12 Правил № 118 у подібних правовідносинах, а саме, щодо необхідності погодження оформлення візи громадянам Киргизької Республіки з компетентними органами.
Додатковим аргументом касаційної скарги є те, що суди фактично втрутились у дискреційні повноваження МЗС, зобов`язавши оформити довгострокову візу позивачу, без дотримання процедури визначеної законодавством. Однак, суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) МЗС поза межами перевірки за критеріями, визначеними у статті 19 Конституції України.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги № К/990/1042/24 складі: головуючий суддя (суддя-доповідач) Кашпур О.В., судді Уханенко С.А., Радишевська О.Р.
У зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О.В., яка входять до складу колегії у цій справі, на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями та визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги № К/990/1042/24: головуючий суддя (суддя-доповідач) Соколов В.М., судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О.
Ухвалою від 07 лютого 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою МЗС.
Від позивача відзив на касаційну скаргу МЗС не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваних судових рішень.
Ухвалою від 23 квітня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач є громадянином Киргизької Республіки, однак з 2003 він разом зі своїми батьками проживає на території України.
26 жовтня 2022 року ОСОБА_1 одружився з громадянкою України ОСОБА_7 (далі по тексту - ОСОБА_7 ), що підтверджується свідоцтвом про шлюб серії НОМЕР_1 від 26 жовтня 2022 року.
05 січня 2023 року дружиною позивача направлено заяву-запрошення позивачу на тимчасову поїздку до України у період з 05 січня 2023 року по 05 січня 2024 року.
24 січня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Посольства України в Киргизькій Республіці з клопотанням про оформлення довгострокової візи типу D-14 та подав повний пакет документів, зокрема: заповнену та підписану анкету на оформленні візи НОМЕР_3; паспорт громадянина Киргизької Республіки серії НОМЕР_2 ; свідоцтво про шлюб серії НОМЕР_1 з громадянкою України ОСОБА_7, видане Відділом державної реєстрації актів цивільного стану у місті Хмельницькому Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) 26 жовтня 2022 року (номер актового запису 2340); нотаріально засвідчену заяву-запрошення від громадянки України ОСОБА_7, посвідчену приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Пшеничною У.В. та зареєстровану за № 15 від 05 січня 2023 року; договір комплексного страхування подорожуючих серії 273308 від 09 січня 2023 року; квитанцію про сплату консульського збору за оформлення візи № 699502 від 24 січня 2023 року.
Рішенням Посольства України в Киргизькій Республіці від 30 березня 2023 року позивачу відмовлено в оформленні візи у зв`язку з відсутністю доказів, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні іноземця або особи без громадянства.
Вважаючи це рішення протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
За змістом статті 10 Закону України від 22 вересня 2011 року № 3773-VI "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (далі - Закон № 3773-VI) іноземці та особи без громадянства під час оформлення візи зобов`язані подати свої біометричні дані для їх фіксації, якщо інше не передбачено законодавством чи міжнародними договорами України. Правила оформлення іноземцям та особам без громадянства візи, в тому числі подання ними своїх біометричних даних під час оформлення, та перелік документів, необхідних для її отримання, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Рішення щодо оформлення візи приймається в установленому порядку дипломатичним представництвом або консульською установою України, Міністерством закордонних справ України або представництвом Міністерства закордонних справ України на території України.
Підстави для відмови в наданні візи визначені у статті цього Закону. Так, іноземцю або особі без громадянства може бути відмовлено в наданні візи у разі:
загрози національній безпеці держави або охороні громадського порядку, забезпеченню охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають на території України;
перебування у базі даних осіб, яким згідно із законодавством України не дозволяється в`їзд в Україну або тимчасово обмежено право виїзду з України;
подання недійсного паспортного документа або паспортного документа, що належить іншій особі;
подання завідомо неправдивих відомостей або підроблених інших документів;
відсутності дійсного полісу медичного страхування за умови можливості його оформлення на території держави, в якій подається відповідне візове клопотання;
відсутності достатнього фінансового забезпечення на період запланованого перебування і для повернення до країни походження або транзиту до третьої країни чи можливості отримати достатнє фінансове забезпечення у законний спосіб на території України;
відсутності доказів, що підтверджують мету запланованого перебування;
відсутності документів, що дають можливість встановити намір заявника залишити територію України до закінчення дії візи;
відмови заявника подати свої біометричні дані для їх фіксації, якщо інше не передбачено законодавством чи міжнародними договорами України;
звернення заявника про припинення розгляду клопотання щодо оформлення візи.
Рішення про відмову в наданні візи приймається уповноваженими органами, які прийняли рішення про її надання та оформлення.
На виконання частини першої статті 10 Закону № 3773-VI постановою Уряду від 01 березня 2017 року № 118 затверджено Правила, які визначають процедуру оформлення іноземцям та особам без громадянства віз для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію.
У пункті 2 цих Правил надано визначення термінам "уповноважений орган" і "уповноважена особа". Зокрема, уповноваженим органом у розумінні Правил № 118 є закордонна дипломатична установа України, департамент консульської служби МЗС, представництво МЗС на території України, уповноваженою особою - працівник уповноваженого органу, на якого МЗС покладено виконання обов`язків щодо розгляду візових клопотань та прийняття рішень стосовно оформлення віз.
Згідно з пунктом 3 Правил № 118 візи залежно від мети поїздки поділяються на такі типи, що позначаються літерним кодом (літерами латинського алфавіту - в машинозчитуваній зоні): транзитна віза (позначається літерою В, у машинозчитуваній зоні - VB); короткострокова віза (позначається літерою C, у машинозчитуваній зоні - VC); довгострокова віза (позначається літерою D, у машинозчитуваній зоні - VD).
Як обумовлено пунктом 4 Правил № 118, довгострокова віза оформляється іноземцям та особам без громадянства для в`їзду в Україну з метою оформлення документів, що дають право на перебування або проживання в Україні на строк, що перевищує 90 днів. Довгострокова віза оформляється закордонною дипломатичною установою України як багаторазова на 90 днів, якщо інше не передбачено законодавством чи міжнародними договорами України.
Для оформлення усіх типів віз, якщо інше не передбачено законодавством та міжнародними договорами України, уповноваженому органу подаються документи, перелік яких наведено у пункті 5 Правил № 118. Водночас, для оформлення довгострокової візи, крім зазначених у пункті 5 цих Правил, подається один з таких документів, зокрема, документ, що підтверджує факт перебування у шлюбі з громадянином України (якщо шлюб між громадянином України та іноземцем або особою без громадянства укладено за межами України відповідно до права іноземної держави, дійсність такого шлюбу визначається згідно із Законом України "Про міжнародне приватне право"). Документи, видані компетентними органами іноземної держави, повинні бути легалізовані, якщо інше не передбачено законом чи міжнародним договором України, та подані разом із засвідченим в установленому порядку перекладом на українську мову, а у разі відсутності такої можливості - на англійську мову (підпункт 13 пункту 8 Правил №118).
Пункт 10 Правил № 118 визначає алгоритм дій уповноваженої особи після отримання оригіналу візової анкети та інших документів, а саме:
1) розглядає надані документи;
2) перевіряє факт реєстрації візової анкети у візовій інформаційно-телекомунікаційній системі. Вимога щодо попередньої реєстрації може не застосовуватись у випадках, пов`язаних з необхідністю термінового в`їзду в Україну та оформлення віз відповідно до пунктів 20-22 цих Правил. У разі відсутності такої реєстрації уповноважена особа проводить її у візовій інформаційно-телекомунікаційній системі;
3) вимагає у разі потреби надання додаткових документів;
3-1) забезпечує взяття біометричних даних, які включають: сканування відбитків пальців рук у випадках, передбачених цими Правилами; фотографування обличчя або сканування зображення обличчя на фотокартці у випадках, передбачених цими Правилами;
3-2) у разі подання біометричних даних зовнішньому постачальнику послуг перевіряє їх наявність у візовій інформаційно-телекомунікаційній системі; 3-3) здійснює фіксацію отриманих біометричних даних у візовій інформаційно-телекомунікаційній системі. Вимоги до якості відцифрованого образу обличчя встановлюються відповідно до рекомендацій IКAO Doc 9303;
4) проводить у разі потреби особисту співбесіду. Співбесіда може проводитися з використанням засобів віддаленого зв`язку, які дають змогу здійснити візуальну ідентифікацію заявника;
5) приймає рішення про оформлення візи або відмову в її оформленні за результатами розгляду поданих документів, співбесіди (у разі її проведення) та наявної інформації у базі даних осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в`їзд в Україну або тимчасово обмежено право виїзду з України;
6) забезпечує заповнення бланка візової етикетки та вклеювання її до паспортного документа (у разі виявлення технічної помилки, допущеної під час заповнення бланка візової етикетки та вклеювання її до паспортного документа, віза анулюється шляхом перекреслення та проставлення на ній відмітки "Анульовано з технічних причин/Cancelled without prejudice", дати і підпису посадової особи, що скріплюється печаткою);
7) видає іноземцеві, особі без громадянства, представнику або зовнішньому постачальнику послуг паспортний документ з вклеєною візовою етикеткою. Паспортний документ може бути надісланий пред`явнику засобами поштового зв`язку за його рахунок.