ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2024 року
м. Київ
справа №420/19870/21
адміністративне провадження № К/990/39848/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
у порядку письмового провадження перевірив
касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року (суддя Аракелян М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року (колегія у складі суддів Семенюка Г.В., Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.)
у справі №420/19870/21
за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси
до Одеської міської ради
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1.23.10.2021 заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до суду із позовом до Одеської міської ради (далі також - відповідач), просив:
- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо невзяття на облік безхазяйного майна, а саме, дамби Хаджибейського лиману, розташованої вздовж автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса-Южний (М-14 з під`їздами, км 11+350-14+820), що має довжину близько 4 км від с. Латівка до с. Усатове, ширину до 14 метрів та орієнтовну площу 56000 кв. м;
- зобов`язати Одеську міську раду вчинити дії, спрямовані на взяття на облік безхазяйного майна шляхом звернення із заявою про взяття вказаної дамби Хаджибейського лиману на облік до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно та розміщення оголошення про взяття безхазяйної нерухомої речі на облік у друкованих засобах масової інформації.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2.Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.05.2017 між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ "Будівельна компанія "Промбудсервіс" укладено договір № 47-17/П на виконання робіт "Першочергові заходи щодо запобігання руйнування дамби Хаджибейського лиману у м. Одесі. Капітальний ремонт тіла дамби. Коригування".
3.28.08.2017 між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ "Будівельна компанія "Промбудсервіс" укладено договір № 106-17/П на виконання робіт "Капітальний ремонт дамби Хаджибейського лиману у м. Одесі".
4.02.04.2019 Одеський міський голова звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації з листом № 02.2-15МГ/74 щодо недопущення руйнування дамби Хаджибейського лиману та сприяння у наданні експертного висновку про рівень надзвичайної ситуації, яка може виникнути внаслідок руйнування дамби лиману, зокрема, шляхом ініціювання перед Державною комісією з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій питання виділення коштів з резервного фонду державного бюджету на проведення заходів на реконструкцію скидного каналу.
5.17.09.2019 Одеський міський голова звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації з листом №02.2-14/2314 щодо визначення балансоутримувача дамби та Хаджибейського лиману та виділення коштів з бюджету Одеської області та Державного бюджету України на 2020 рік місцевому бюджету м. Одеси на реконструкцію дамби Хаджибейського лиману.
6.17.09.2019 Одеський міський голова звернувся до Міністра розвитку громад і територій України з листом №02.2-14/2384 щодо сприяння у виділенні з Державного бюджету України на 2020 рік місцевому бюджету м. Одеси коштів на реконструкцію дамби Хаджибейського лиману.
7.11.12.2019 Одеська міська рада прийняла рішення №5477-VII "Про звернення Одеської міської ради до Прем`єр-міністра України ОСОБА_1" щодо вирішення проблеми утримання дамби Хаджибейського лиману та прийняття рішення про необхідність будівництва самопливного скидного трубопроводу.
8.16.01.2020 Державне агентство водних ресурсів звернулося до Одеської обласної державної адміністрації з листом № 253/4/10/11-20, в якому повідомило, що дамба Хаджибейського лиману обліковується на балансі Служби автомобільних доріг в Одеській області.
9.13.03.2020 Одеський міський голова звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації з листом № 02.2-15МГ/52 з проханням звернутися до відповідних органів державної влади України з питання виділення з Державного бюджету України на 2020 рік бюджету м. Одеси коштів на реконструкцію дамби Хаджибейського лиману.
10.06.05.2020 Одеський міський голова звернувся до Прем`єр-міністра України з листом № 02.2-15МГ/113 щодо запобігання виникненню надзвичайної ситуації та проханням виділити з Державного бюджету України на 2020 рік бюджету м. Одеси кошти на реалізацію заходів реконструкції дамби Хаджибейського лиману.
11.25.05.2020 Міністерство інфраструктури України звернулося до Одеської обласної державної адміністрації з листом № 4557/2/01-10/23/1-20 з проханням вжити відповідні заходи щодо визначення балансоутримувача дамби Хаджибейського лиману та проведення невідкладних ремонтних робіт для пришвидшення відновлення її належного технічного стану.
12. 30.07.2020 перший заступник Одеського міського голови звернувся до Одеської обласної державної адміністрації з листом № 02.2-03/787 з метою виконання комплексу заходів необхідних для запобігання руйнування дамби Хаджибейського лиману, в тому числі, визнaчeння статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги загального користування державного значення та визначення балансоутримувача.
13.04.11.2020 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації розглядалося питання щодо аварійного стану дамби Хаджибейського лиману, проведення невідкладних аварійно-відновлювальних робіт та визначення балансоутримувача дамби.
14. Відповідно до протоколу комісії від 04.11.2020 №49 дамба Хаджибейського лиману вздовж автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса-Южний (М-14 з під`їздами, км 11+350 - 14+820 (Обхід м.Одеса) до цього часу не визначена як гідроспоруда і не має балансоутримувача. На балансі Служби автомобільних доріг перебуває лише проїжджа частина автодороги V-28. Така ситуація не дає змоги вирішити питання щодо реконструкції ділянки автодороги "Обхід м. Одеса" у законодавчому порядку. За результатами обговорення питання Комісією з питань техногенно- екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації вирішено: визнати аварійним стан дамби Хаджибейського лиману як загрозу виникнення надзвичайної ситуації техногенного характеру; рекомендувати Одеській міській раді: враховуючи, що гідротехнічна споруда (дамба) розташована в межах адміністративної території м. Одеса, визначити балансоутримувача дамби; замовити виготовлення технічного паспорта гідротехнічної споруди, що виконує функцію дамби та перебуває під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-28 вздовж Хаджибейського лиману; за результатами складеного технічного паспорта дамби провести відповідні розрахунки на виконання першочергових (відновлювальних) робіт та надати їх до Одеської обласної державної адміністрації для підготовки звернення до Кабінету Міністрів України щодо виділення коштів з Державного бюджету України.
15.02.03.2021 відбулося виїзне засідання керівництва Одеської області, міста Одеси та ГУ ДСНС Україна в Одеській області, в ході якого встановлено, що внаслідок аварійного стану ділянок проходження трубопроводів від насосних станцій №4 і №5, які прокладено в тілі дамби Хаджибейського лиману, ймовірне виникнення прориву, що може призвести до катастрофічного затоплення значної території міста Одеси.
16.05.03.2021 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради розглядалося питання щодо організації виконання заходів із запобігання виникненню надзвичайної ситуації природного та техногенного характеру за умов прориву дамби Хаджибейського лиману.
17. Відповідно до протоколу комісії фактично дамба Хаджибейського лиману не є класичною гідротехнічною спорудою і по надійності не відповідає необхідному класу капітальності. Проблема утримання дамби у безпечному технічному стані існує практично із часів її спорудження та залежить від підвищення рівня води в лимані. Для запобігання виникненню надзвичайної ситуації необхідно вирішити ряд питань, а саме: визначити юридичний статус насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-05-01; визначити балансоутримувача дамби з подальшим відпрацюванням технічного паспорта та експертного висновку стану дамби; провести проектні роботи зі здійснення капітальних робіт з реконструкції дамби (будівництво нової дамби, посилення, укріплення "тіла" дамби); надати експертний висновок та класифікацію ситуації з "тілом" дамби Хаджибейського лиману як передумовою та загрозою виникнення надзвичайної, ситуації техногенного характеру державного рівня відповідно до Національного класифікатора ДК 019:2010 "Класифікатор надзвичайних ситуацій" та вимог постанови Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 №368 "Про затвердження Порядку класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями", як Код НС-11110 "Внаслідок прориву греблі (дамби, шлюзу тощо) з утворенням хвилі прориву та катастрофічного затоплення". Після зазначеного пропонується провести відповідні роботи з реконструкції дамби. Здійснення такого комплексу заходів щодо реконструкції вирішить питання запобігання потенційної загрози підтоплення частини міста.
18.За результатами обговорення питання Комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради вирішено: звернутися до Одеської обласної державної адміністрації з клопотанням щодо: визначення та погодження статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-05-01 балансоутримувача дамби (тіла вздовж Хаджибейського лиману, визначення дамби) та вжиття відповідних заходів щодо відпрацювання паспорта об`єкта (технічного паспорта) будівництва з визначенням його технічного стану.
19. У листі Басейнового управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю від 06.04.2021 №08-24/03-421 зазначено, що Хаджибейська дамба це гідротехнічна споруда, яка розташована у межах м.Одеса на Хаджибейському лимані.
20. 22.04.2021 листом від №01-1308/06 Служба автомобільних доріг в Одеській області надала відповідь на запит Одеської обласної прокуратури, в якому повідомила, що документи, що посвідчують технічні характеристики дамби, поставлення її на баланс, проведення інвентаризації, а також оформлення права власності на дамбу у Службі автомобільних доріг в Одеській області відсутні. Служба не є власником чи балансоутримувачем, на балансі служби на теперішній час не знаходиться і раніше не перебувала. У служби відсутня інформація про її приналежність та/або про власника дамби.
21. 11.05.2021 Одеська з обласна державна адміністрація звернулася до Кабінету Міністрів України з листом № 4281/2/01-12/4145-2-21, в якому зазначається, що обласною державною адміністрацією розглядається варіант можливості набуття права власності на безхазяйну річ - гідротехнічну споруду дамби (тіла дамби) Хаджибейського лиману у визначеному ст. 335 ЦК України порядку з подальшою передачею зазначеного об`єкта після приведення його до нормативно-технічного стану.
22. 27.07.2021 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації розглядалося питання щодо визначення статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-05-01 вздовж Хаджибейського лиману (балансоутримувача дамби), за результатом чого вирішено: 1) Департаменту з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами облдержадміністрації створити постійно діючу комісію щодо вирішення проблемних питань Чорного моря, Куяльницького та Хаджибейського лиманів; 2) за результатами засідання комісії підготувати та направити до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції для підготовки технічної документації щодо виконання проектних та першочергових аварійно- відновлюваних робіт ділянки автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса - Южний - /М-14/ з під`їздами Обхід м. Одеси; 3) звернутися до Міністерства економіки України для підготовки пропозицій щодо розробки державної програми з проектом відновлювальних робіт Хаджибейської дамби; 4) питання щодо визначення балансоутримувача Хаджибейської дамби буде вирішено після завершення будівельних робіт.
23.13.08.2021 на позачерговому засіданні Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій розглядалося питання щодо статусу та подальших заходів з ремонту і укріплення гідротехнічної споруди - дамби Хаджибейського лиману, за результатом чого вирішено: 1) Одеській обласній державній адміністрації разом з Мінінфраструктури, Укравтодором за участю Одеської міської ради: провести технічне обстеження дамби Хаджибейського лиману з метою визначення її технічного стану та подальших заходів щодо її ремонту і укріплення; результати проведеного обстеження надати Мінрегіону.
24.03.09.2021 перший заступник Одеського міського голови звернувся до Міністра інфраструктури України з листом № 02.2-16вих/456 з проханням ініціювати виділення бюджету Одеської міської територіальної громади фінансування з Державного бюджету України в рамках програми "Велике будівництво" на реалізацію важливих для регіону та держави заходів по зниженню рівня води в Хаджибейському лимані.
25.20.10.2021 Міністерство інфраструктури України листом № 13782/27/10-21 надало відповідь, в якій зазначено, що у разі надходження експертних висновків від Мінрегіону та ДСНС, пропозицій від Мінфіну, обґрунтувань і розрахунків, в тому числі інформації щодо визначення статусу дамби та набуття права власності на неї від Одеської облдержадміністрації, Мінекономіки опрацює їх та подасть до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо виділення коштів з резервного фонду державного бюджету з метою здійснення заходів із запобігання виникненню надзвичайної ситуації на дамбі Хаджибейського лиману.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
26. В обґрунтування позову прокурор зазначає, що обов`язок Одеської міської ради щодо прийняття на облік та набуття права власності на безхазяйне майно (дамби Хаджибейського лиману) випливає не тільки із вимог Цивільного кодексу, а і Кодексу цивільного захисту України для попередження виникнення надзвичайної ситуації. Відсутність власника дамби Хаджибейського лиману є одним із стримуючих факторів планування та вжиття заходів щодо її належного утримання, ця дамба розташована вздовж автомобільної дороги державного значення М-28 Одеса-Южний, частина якої проходить територією міста Одеси.
Проте Одеська міська рада не вживає заходів щодо взяття на облік цього майна, що є безхазяйним та перебуває в межах адміністративної території міста Одеси.
27. Заперечуючи проти позову, відповідач зазначив, що:
- інтересами держави, за захистом яких прокурор звернувся до суду, є запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, пов`язаних із водним фактором руйнування ділянки автодороги загального користування державного значення, розташованої на дамбі Хаджибейського лиману, проте існує ціла державна система органів цивільного захисту, що включає ряд органів різного рівня та спрямування, основним завданням яких і є вжиття заходів, направлених на запобігання виникнення надзвичайних ситуацій;
- надані відповідачем разом із відзивом на позовну заяву докази свідчать про те, що питання стану Дамби та заходів, необхідних для запобігання виникнення надзвичайної ситуації, серед яких визначення балансоутримувача дамби, вирішується на найвищому рівні уповноваженими на це органами єдиної державної системи цивільного захисту;
- Одеською міською радою в межах покладених на неї законодавством повноважень вживаються заходи, спрямовані на запобігання виникнення надзвичайної ситуації, пов`язаної з аварійним станом дамби;
- для наділення будь-якої речі статусом безхазяйної необхідно визначити, що вона не має власника або її власник невідомий. Проте матеріали справи не містять жодних доказів того, що Суворовська прокуратура міста Одеси вживала будь-які заходи з метою з`ясування обставин спорудження дамби, перебування її на балансі інших суб`єктів, державної реєстрації прав на дамбу, тощо;
- Переліком державного майна України, що передається до власності адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності), не передбачається передачі з державної у комунальну власність категорії об`єктів, до яких могла б належати дамба;
- позивач не дослідив обставин спорудження дамби та відповідної форми власності. Позивачем не з`ясовано того факту, що відповідно до законодавства, чинного на момент будівництва дамби, остання не могла перебувати в іншій формі власності, ніж державній, тоді як жодних доказів передачі дамби з державної у комунальну власність матеріали справи не містять;
- зобов`язання Одеської міської ради вжити заходів, спрямованих на набуття у комунальну власність дамби Хаджибейського лиману, за відсутності належних, достатніх та достовірних доказів того, що таке майно є дійсно безхазяйним, вибуло з власності держави та не перебуває у власності інших осіб, може призвести до порушення прав держави, яка ініціювала спорудження дамби, та створити ризики подальшого оскарження відповідного права комунальної власності;
- зазначаючи про наявність підстав для взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, Суворовська окружна прокуратура міста Одеси не дослідила питання, чи наділена дамба Хаджибейського лиману ознаками об`єкта нерухомого майна, права на який підлягають державній реєстрації, в листі Одеського міського голови від 16.12.2015 №02.2-15МГ/318 та протоколі Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради від 05.03.2021 №2, зазначено про те, що дамба Хаджибейського лиману не є класичною гідротехнічною спорудою і по надійності не відповідає необхідному класу капітальності;
- 05.03.2021 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради останньою було вирішено звернутися до Одеської обласної державної адміністрації з клопотанням щодо визначення та погодження статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги вздовж Хаджибейського лиману;
- взяттю на облік як безхазяйне майно підлягають виключно об`єкти, які відповідають ознакам нерухомого майна, щодо яких визначено тип споруди, а також яким присвоєно адресу. Натомість, позовна заява Суворовської окружної прокуратури міста Одеси не містить жодних доказів, з яких виходив позивач, визначаючи дамбу Хаджибейського лиману гідротехнічною спорудою, яка є об`єктом нерухомого майна;
- набуття права власності на безхазяйне майно є правом, а не обов`язком особи та має здійснюватися в добровільному порядку шляхом вільного волевиявлення відповідного суб`єкта, тоді як позовна вимога Суворовської окружної прокуратури міста Одеси зводиться до вимог щодо набуття Одеською міською радою права власності на дамбу Хаджибейського лиману в примусовому порядку, що є неприпустимим.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
28. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 25.04.2023, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.10.2023, відмовив у задоволенні позову.
29. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вимоги до Одеської міськради вчинити дії зі взяття на облік дамби як безхазяйної речі є передчасними, що, у сукупності з висновком про недоведеність її статусу як безхазяйної речі, є підставою для відмови у задоволенні позову.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
30. У касаційній скарзі заступник керівника Одеської обласної прокуратури просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове - про задоволення позову.
31. Як на підставу касаційного оскарження прокурор покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ст. 335 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Вважає, що орган місцевого самоврядування, на території якого розташований об`єкт нерухомого майна, що немає власника або власник якого невідомий, з метою попередження негативних наслідків для відповідної територіальної громади має ініціювати питання про визначення статусу такого об`єкта як безхазяйного для створення передумов щодо подальшого визначення його власника та забезпечення утримання в належному стані.
32. Ухвалою від 18.12.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі для формулювання висновку про застосування ст. 335 ЦК України до набуття права власності на безхазяйні гідротехнічні споруди. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України.
33. Відзив від відповідача надійшов 28.12.2023. Одеська міська рада вважає правильними рішення судів попередніх інстанцій. Суворовською окружною прокуратурою м. Одеси не взято до уваги правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30.08.2021 у справі № 814/1433/18 про те, що спір прокуратури та міської ради про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на взяття на облік безхазяйного майна не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою, що є підставою для закриття провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати в судовому порядку.
В матеріалах справи міститься копія розпорядження Раднаркому СРСР від 18.05.1941 № 1503, яким Раднаркому УРСР було дозволено у 1941-1942 роках провести роботи по будівництву каналу, який з`єднає Хаджибейський лиман з морем.
Окрім того, в матеріалах справи є лист Басейнового управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю від 27.09.2023 № 08-20/04-1226, в якому зазначено про те, що відповідно до ст. 5, 6 Водного кодексу України Хаджибейський лиман відноситься до водного об`єкту загальнодержавного значення і є виключно власністю Українського народу.
Таким чином, Басейновим управлінням річок Причорномор`я та нижнього Дунаю підтверджено, що дамба Хаджибейського лиману відноситься до водних об`єктів загальнодержавного значення. Суди дійшли обґрунтованого висновку про те, що прокурором не доведено, що дамба Хаджибейського лиману вибула з державної власності та є безхазяйним майном, належних та допустимих доказів цього суду не надано.
Одеська міська рада акцентує увагу на безпідставності доводів прокуратури, оскільки положення ч. 1 ст. 137 Цивільного кодексу Української УРСР 1963 року стосується процесу передачі у державну власність (за рішенням відповідного органу) майна, яке не має власника або власник якого невідомий. Натомість, від моменту побудови дамби Хаджибейського лиману вона не передавалася з державної власності у будь-яку іншу форму власності. Доказів протилежного позивачем до суду не надавалося. Переліком державного майна України, що передається до власності адміністративно- територіальних одиниць (комунальної власності), не передбачалося передачі з державної у комунальну власність категорії об`єктів, до яких могла б належати дамба Хаджибейського лиману.
34. Сторони просили про розгляд справи за їхньої участі. Ухвалою від 18.04.2024 Суд задовольнив клопотання та вирішив розглядати справу у відкритому судовому засіданні з викликом сторін 30.05.2024.
35. 30.05.2024 у судовому засіданні колегія суддів, з урахуванням думки сторін, вирішила продовжувати розгляд в порядку письмового провадження.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
36. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї.
(а) щодо права прокурора на звернення до суду
37. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
38.Наведеним положенням ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
39.Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
40.За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
41.Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
42.Отже, необхідно дослідити наявність підстав для звернення прокурора до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
43.У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
44.Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
45.Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."
46.У постанові від 01.12.2022 у справі № 340/5914/21, в якій, зокрема розглядалося питання права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави у сфері збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, а також запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах, Верховний Суд зазначив:
"…водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.
68. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах".
47. Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом і у постанові від 29.05.2024 у справі №320/6482/21.
48. Вищенаведені справи стосувалися представництва прокурором інтересів держави, однак ці висновки можуть бути застосовані у цій справі з огляду на те, що вони стосуються загального питання - права прокурора на звернення до суду у схожих правовідносинах.
49.У позовній заяві заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси зазначав, що звертається до суду з метою захисту порушених інтересів територіальної громади, зазначаючи, що в цьому випадку порушення допущено самою Одеською міською радою, що є й уповноваженим органом, позивач і відповідач збігаються в одній особі, а стороною у справі один і той же орган місцевого самоврядування може бути або позивачем або відповідачем, то Одеська міська рада в цьому випадку може бути виключно відповідачем.