ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Желєзного І. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.06.2024 у справі № 990/313/23 (провадження №11-205заі23) за позовом ОСОБА_1 до України в особі Президента України про відшкодування шкоди, завданої актом, визнаним неконституційним.
Історія справи
1. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до України в особі Президента України, у якій просив:
- зобов`язати Україну відшкодувати за рахунок бюджетних коштів майнову шкоду, заподіяну внаслідок застосування акта, що визнаний неконституційним, за період з травня 2016 року по теперішній час у розмірі та межах різниці від сум коштів фактично отриманих пенсійних виплат та присуджених з нарахуванням компенсації від утрати частини доходу, викликану невиплатою пенсії в повному обсязі, відповідно до рішення Житомирського районного суду від 12.08.2013 року у справі № 278/3497/13-а;
- для забезпечення відповідачем (Україною в особі її глави - Президента України) виконання покладеного судом обов`язку запропонувати Президенту України як гаранту прав і свобод людини і громадянина видати розпорядження, яким зобов`язати Пенсійний фонд України спільно з Державною казначейською службою України розрахувати точний і остаточний розмір майнової шкоди, заподіяної внаслідок скасування права ОСОБА_1 на перерахунок розміру його пенсії, за весь період застосування неконституційної норми закону та виплачувати йому пенсію щомісяця довічно відповідно до рішення Житомирського районного суду від 12.08.2013 у справі № 278/3497/13-а.
2. На обґрунтування позову зазначив, що відповідно до постанови Житомирського районного суду Житомирської області від 12.08.2013 (набрала законної сили 04.11.2013) Пенсійний фонд України перерахував і виплачував йому пенсію, призначену на підставі статтей 37, 37-1 Закону України від 16.12.1993 № 3723-XII "Про державну службу" (далі - Закон № 3723-XII).
3. З набранням чинності Законом України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII) перерахунок пенсії для пенсіонерів з числа державних службовців, пенсія яким була призначена відповідно до Закону № 3723-XII, не був передбачений. Так само не було передбачено і збільшення розміру пенсії на індекс інфляції.
4. Рішенням Конституційного Суду України від 23.12.2022 № 3-р/2022 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889-VIII тому, що він унеможливив перерахунок розміру пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723-XII. Конституційний Суд України дійшов висновку, що оскільки в підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889-VIII немає посилання на статтю 37-1 Закону № 3723-XII, якою було передбачено право певного переліку осіб на призначення пенсії на підставі статті 37 цього Закону, має місце унеможливлення перерахунку розміру пенсій (їх осучаснення), що є порушенням Конституції України.
5. Позивач доводив, що у зв`язку з визнанням неконституційним підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889-VIII він має право на відшкодування майнової шкоди, завданої неконституційним законом, як це передбачено частиною третьою статті 152 Конституції України.
6. На переконання позивача, відповідач не створив правового механізму щодо компенсації та усунення негативних наслідків застосування неконституційної норми закону з метою поновлення його права на перерахунок пенсії за весь період дії акта, визнаного неконституційним.
7. Зауважував, що, оскільки станом на момент звернення з позовом до суду відсутній законодавчо встановлений механізм щодо компенсації та усунення негативних наслідків застосування неконституційної норми закону задля поновлення його права на перерахунок пенсії за весь період дії акта, визнаного неконституційним, він звертається з позовом до України в особі Президента України з метою відшкодування шкоди шляхом подальшого видання Президентом України розпорядчого документа, яким зобов`язати Пенсійний фонд України та Державну казначейську службу України вчинити дії щодо здійснення перерахунку та виплати його пенсії.
8. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 27.11.2023 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/313/23 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
9. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, Касаційний адміністративний суд виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені укази і розпорядження Президента України (на предмет їх законності), дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, в яких Президент України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду. Натомість ОСОБА_1 безпосередньо не оскаржує рішення, дії чи бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень, прийняті (вчинені) у межах компетенції, визначених Конституцією та законами України. Позивач не зазначає, яким актом, дією або бездіяльністю відповідача порушено його права, свободи чи інтереси, що, на думку суду, свідчить про відсутність між сторонами публічно-правового спору, який підлягає розгляду адміністративним судом.
10. Суд першої інстанції зазначив, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправним рішенням, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
11. На переконання Касаційного адміністративного суду, між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не вказує, яким актом, дією або бездіяльністю відповідача порушено його права, свободи чи інтереси.
12. Касаційний адміністративний суд зазначив, що позивач обрав неправильний спосіб захисту свого права, оскільки Касаційний адміністративний суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про відшкодування завданої шкоди з України в особі Президента України шляхом видання розпорядчого документа про зобов`язання Пенсійного фонду України та Державної казначейської служби України здійснити перерахунок пенсії та виплату належних сум, зокрема, за вказаних позивачем підстав.
13. У зв`язку із цим суд першої інстанції виснував, що стосовно позову ОСОБА_1 поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" треба тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які не можуть бути розглянуті адміністративним судом за умови дотримання правил інстанційної підсудності, унормованої статтями 22-24 КАС України, та правильного визначення суб`єктного складу публічно-правових відносин, в яких виник такий спір.
14. Водночас Касаційний адміністративний суд роз`яснив позивачу, що його вимоги про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, який визнаний неконституційним, можуть бути розглянуті за правилами адміністративного судочинства за загальними правилами підсудності та мають бути заявлені до належного відповідача та/або відповідачів (відповідних уповноважених органів, зокрема територіального органу Пенсійного фонду України), які здійснюють функції щодо нарахування та виплати пенсії й відшкодування шкоди у межах, порядку та спосіб, визначений законодавством.
15. ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 27.11.2023, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану ухвалу з направленням справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
16. Постановою від06.06.2024 Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2023 у справі № 990/313/23 змінено, викладено її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
17. Задовольняючи частково апеляційну скаргу ОСОБА_1, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що вимога про відшкодування різниці між присудженим судовим рішення розміром пенсії та фактично отриманими пенсійними виплатами внаслідок застосування до особи норм неконституційного закону має публічно-правовий характер і належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому з урахуванням цих висновків та положень частини четвертої статті 22 КАС України, спір у цій справі підлягає розгляду окружним адміністративним судом.
18. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що як пред`явлення позову до неналежного відповідача, так і обрання неефективного / неналежного способу захисту не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі та не позбавляють суд першої інстанції обов`язку здійснити розгляд справи по суті.
19. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі, бо цей спір не належить до юрисдикції Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції, проте помилився з мотивами такої відмови, зазначивши про відсутність публічно-правового спору в цій справі та можливість його виникнення і розгляду адміністративним судом лише в разі пред`явлення ОСОБА_1 позову до належного відповідача із застосуванням іншого способу захисту, то оскаржувана ухвала підлягає зміні.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
20. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
21. На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду щодо наявності публічно-правового спору в цій справі є помилковим з таких міркувань.
22. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
24. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.