ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 червня 2024 року
м. Київ
справа № 200/174/23
адміністративне провадження № К/990/31645/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою адвоката Мандрика Владислава Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року (головуючий суддя - Зеленов А.С.)
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року (головуючий суддя - Геращенко І.В., судді: Блохін А.А., Казначеєв Е.Г.)
у справі № 200/174/23
за позовом ОСОБА_1
до військової частини НОМЕР_1
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди відповідно пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" у розмірі до 100 000 грн починаючи з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів;
- зобов`язати військову частину НОМЕР_1 нарахувати та виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" у розмірі до 100 000 грн починаючи з 26 вересня 2022 року по 31 грудня 2022 року пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що перебуваючи на службі виконував бойові завдання на підставі бойових наказів (розпоряджень) та набув право на отримання збільшеної додаткової винагороди до 100 000 грн відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", однак збільшена додаткова винагорода йому протиправно не нараховувалася та не виплачувалася.
3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій представник позивача - адвокат Мандрик В.В. звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 02 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 лютого 2024 року для розгляду справи №200/174/23 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Білак М.В., суддів Губська О.А., Мацедонська В.Е.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_1 .
8. Згідно довідки військової частини НОМЕР_1 від 06 травня 2023 року № 12/1014 головний сержант ОСОБА_1 11 липня 2022 року вибув у службове відрядження на ділянку НОМЕР_2 прикордонного загону Південного регіонального управління відповідно до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 27 червня 2022 року № 106 (гриф).
9. З 25 листопада 2022 року по 29 листопада 2022 року перебував у відпустці відповідно до вхідної телеграми НОМЕР_2 прикордонного загону № Т12-1742 від 22 листопада 2022 року.
10. Розпорядженням Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року № (гриф)/25-2075-Е військовослужбовця передислоковано з НОМЕР_2 прикордонного загону на ділянку НОМЕР_3 прикордонного загону, з 26 вересня 2022 року по 08 січня 2023 року перебував у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника НОМЕР_3 прикордонного загону. 08 січня 2023 року прибув зі службового відрядження до НОМЕР_4 прикордонного загону і приступив до виконання обов`язків 09 січня 2023 року, відповідно до наказу начальника НОМЕР_4 прикордонного загону від 10 січня 2023 року № 7-ВВ.
11. За копією довідки військової частини НОМЕР_5 від 22 травня 2023 року № 5227 головний сержант ОСОБА_1, який проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_1, приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області: з 27 вересня по 30 вересня 2022 року; з 01 жовтня по 31 жовтня 2022 року; з 01 листопада по 24 листопада 2022 року; з 01 грудня по 31 грудня 2022 року.
Підстава: бойовий наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України № 165гриф від 16 вересня 2022 року.
12. Згідно архівної відомості з січня по грудень 2022 року позивачу нараховувалася та виплачувалася додаткова винагорода згідно постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - постанова № 168). Щодо винагороди у розмірі 30 000 грн: у березні виплачено 29 550,69 грн, у квітні - 5 806,45 грн, упродовж травня - листопада - по 30 000 грн, у грудні - 54 000 грн. Додаткова винагорода у розмірі 100 000 грн; у квітні виплачено 82 500 грн, у травні - 70 000 грн, у червні - 70 000 грн, у липні - 70 000 грн, у серпні - 24 838,71 грн.
13. Листом військової частини НОМЕР_5 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) від 29 листопада 2022 року № 22/4820-22 вих. за результатом розгляду звернення начальника НОМЕР_4 прикордонного загону повідомлено, що підрозділи Держприкордонслужби, які знаходяться в межах Чернігівської та Сумської областей, не виконують бойові завдання на лінії зіткнення, у зв`язку з чим довідки про військовослужбовців військової частини НОМЕР_1, які брали участь у бойових діях або заходах за вересень та жовтень 2022 року у складі військової частини НОМЕР_5 не опрацьовувались. Копії відповідних рапортів про виплату додаткової винагороди були надіслані до відповідача.
14. Листом військової частини НОМЕР_5 від 28 грудня 2022 року № 22/5621-22-вих повідомлено, що позивач перебуває в оперативному підпорядкуванні ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_5 ), проходить службу та виконує завдання відповідно до бойових розпоряджень начальника ІНФОРМАЦІЯ_1 від 19 вересня 2022 року № 276/гриф (скасоване), від 25 вересня 2022 року № 1348/гриф (скасоване), від 25 жовтня 2022 року №1697/дск та продовжує здійснювати відповідні завдання по теперішній час, перебуваючи в оперативному підпорядкуванні ІНФОРМАЦІЯ_1 .
15. Листом від 03 січня 2023 року № 14-42-23-вих у відповідь на адвокатський запит відповідач повідомив про те, що збільшена додаткова винагорода позивачу не нараховувалась у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення такої виплати.
16. Не погодившись із бездіяльністю відповідача щодо ненарахування та невиплати додаткової винагороди відповідно до пункту 1 постанови № 168 у розмірі до 100 000 грн за період з 26 вересня по 31 грудня 2022 року пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, позивач звернувся до суду із цим позовом.
IІI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що на період дії воєнного стану додаткова винагорода військовослужбовцю Держприкордонслужби збільшується до 100 000 грн у розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, який перебуває безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів. При цьому виплата вказаної винагороди військовослужбовцю, який перебуває у відрядженні, здійснюється за наказом начальника органу Держприкордонслужби за місцем служби такого військовослужбовця.
18. Підрозділи ІНФОРМАЦІЯ_1 охороняють ділянку державного кордону з Російською Федерацією та Республікою Білорусь у межах Чернігівської області, а відповідно до Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих РФ, затверджений наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309 (із змінами), Чернігівська область віднесена до територій можливих бойових дій. Матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах. Отже, лише сам факт виконання позивачем бойових завдань не є достатньою підставою для нарахування та виплати додаткової грошової винагороди у розмірі 100 000 грн, яка передбачена пунктом 1 постанови №168.
19. За матеріалами справи позивач приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області з: 27 вересня по 30 вересня 2022 року; з 01 жовтня по 31 жовтня 2022 року; з 01 листопада по 24 листопада 2022 року; з 01 грудня по 31 грудня 2022 року, що підтверджується копією довідки військової частини НОМЕР_6 від 22 травня 2023 року № 5227. При цьому докази направлення оригіналу такої довідки відповідачу в матеріалах справи відсутні.
20. За змістом листа ІНФОРМАЦІЯ_1 від 29 листопада 2022 року вих. № 22/4820-22-Вих інформація, передбачена наказами Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ щодо безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебування безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, на адресу відповідача не направлялась.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. У касаційній скарзі адвокат Мандрик В.В., який діє в інтересах ОСОБА_1, зазначає підставу касаційного оскарження пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та наголошує, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права щодо яких відсутній висновок Верховного Суду, а саме:
1) абзац 1 пункту 1 постанови № 168, частини 1 та 2 розділу І Переліку № 309, в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку з позбавленням таких військовослужбовців права на виплату їм додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови № 168, внаслідок віднесення конкретних населених пунктів, районів чи областей (де військовослужбовець бере безпосередню участь у бойових діях чи забезпечує здійснення заходів із захисту Батьківщини) саме до територій "можливих", а не "активних" бойових дій протягом спірного періоду
2) пункт 2-1 постанови № 168, пункти 2, 3, 4, 5, 6 розділу IV Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року № 188 (далі - Інструкція № 188), в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень такої Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 постанови № 168, а саме: визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває);
3) пункт 2-1 Постанови № 168, пункти 2, 3, 4, 11 наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022року № 168" (далі - наказ № 392-АГ) та від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - наказ № 628-АГ), в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень Інструкції № 188 для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 постанови № 168, а саме: визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває).
22. Представник позивача вказує на те, що аналіз пункту 1 постанови № 168 свідчить про те, що для виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України у розмірі 100 000 грн достатньо встановлення наступних обставин: період дії воєнного стану; статус військовослужбовця; безпосередня участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії; перебування безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів. Водночас для виплати цієї додаткової грошової винагороди не є обов`язковою лише безпосередня участь у бойових діях, оскільки положення пункту 1 постанови № 168 передбачають також здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, як підставу для такої виплати.
23. Наголошує, що застосування до спірних правовідносин Інструкції № 188 свідчить про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, оскільки ця Інструкція не прийнята на виконання положень постанови № 168.
24. Водночас судами попередніх інстанцій при винесенні оскаржуваних рішень не було взято до уваги те, що згідно з Переліком № 309 "території можливих бойових дій" та "території активних бойових дій" відносяться до спільної категорії - територій, на яких ведуться (велися) бойові дії.
25. Також представник позивача акцентує увагу на тому, що ненарахування та невиплата додаткової винагороди з підстав, на які послалися суди попередніх інстанцій, є порушенням фундаментальних, конституційних принципів, якими встановлено, що права особи та їх об`єм визначаються виключно на підставі законів. При цьому проблеми, які виникають в процесі створення та обміну інформацією про участь військовослужбовця у бойових діях тощо, не можуть мати негативні наслідки для такого військовослужбовця, а саме впливати на його законні права. Більше того, з огляду на покладення обов`язку щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності на відповідача (суб`єкта владних повноважень), враховуючи також стандарти доказування в адміністративному судочинстві (перевагу доказів фізичної особи, баланс ймовірності доказів, їх належність, допустимість, достовірність та достатність), саме надані позивачем докази (довідка, видана командиром військової частини НОМЕР_7, якою було підтверджено участь в бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на території Чернігівської області) є належними та достатніми у співвідношенні з доказами відповідача (яким було надано лише докази проходження позивачем служби та протягом спірного періоду перебування у відрядженні у військовій частині НОМЕР_5 ) та мають перевагу по їх значенню, адже жодних доказів на спростування заявлених позовних вимог відповідачем надано не було.
26. Відповідач не скористався правом надіслати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
28. Частиною другою статті 2 Закону України "Про державний кордон" від 04 листопада 1991 року № 1777-XII передбачено, що захист державного кордону України є невід`ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
29. Прикордонний загін є органом охорони державного кордону, призначений для охорони визначеної ділянки державного кордону, а також здійснення інших повноважень, передбачених законодавством України.
30. За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" від 03 квітня 2003 року № 661-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Державну прикордонну службу України.
31. Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
32. Основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей визначає Закон України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII), який встановлює єдину систему їх соціального та правового захисту, гарантує військовослужбовцям та членам їх сімей в економічній, соціальній, політичній сферах сприятливі умови для реалізації їх конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни та регулює відносини у цій галузі.
33. Згідно зі статтею 1 Закону № 2011-XII соціальний захист військовослужбовців - це діяльність (функція) держави, спрямована на встановлення системи правових і соціальних гарантій, що забезпечують реалізацію конституційних прав і свобод, задоволення матеріальних і духовних потреб військовослужбовців відповідно до особливого виду їх службової діяльності, статусу в суспільстві, підтримання соціальної стабільності у військовому середовищі. Це право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, у старості, а також в інших випадках, передбачених законом.
34. Законодавство про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей базується на Конституції України і складається з цього Закону та інших нормативно-правових актів.
35. У зв`язку з особливим характером військової служби, яка пов`язана із захистом Вітчизни, військовослужбовцям надаються визначені законом пільги, гарантії та компенсації (стаття 1-2 Закону № 2011-XII).
36. Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 2011-XII держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
37. За приписами частини другої статті 9 Закону № 2011-XII до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
38. Частиною четвертою статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування ЗСУ, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності. Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
39. На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 та №69/2022 Кабінет Міністрів України постановою від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та сім`ям під час дії воєнного стану" серед іншого передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.
40. Відповідно до пункту 1 постанови №168 (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським, а також особам рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, які несуть службу в органах і установах зазначеної Служби в межах територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць (з 19 липня 2022 року з набранням чинності постановою від 07 липня 2022 року №793 (застосовується з 01 червня 2022 року) (крім осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, яким така винагорода виплачується пропорційно часу проходження служби в розрахунку на місяць), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів , - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.