ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
справа №560/1452/20
адміністративне провадження № К/9901/23519/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 (головуючий суддя: Граб Л.С., судді: Сторчак В.Ю., Іваненко Т.В.) у справі № 560/1452/20 за позовом ОСОБА_1 до Державного агентства водних ресурсів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Державного агентства водних ресурсів України (далі - Держводагенство або відповідач), третя особа: Департамент природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації, в якому просив:
визнати протиправною і скасувати відмову сектору у Хмельницькій області Державного агентства водних ресурсів України у видачі дозволу на спеціальне водокористування, що викладена у листі за вихідним номером 647/ХМ/21-19 від 05.12.2019;
зобов`язати Держводагенство видати ОСОБА_1 дозвіл на спеціальне водокористування з метою рибогосподарських потреб на водний об`єкт (ставок) площею водного дзеркала 26,1610 га, за межами населеного пункту с. Куровечка на території Війтовецької об`єднаної територіальної громади Волочиського району Хмельницької області (назва річки (водотоку) на якому розташований водний об`єкт - річка Бовенець лівої притоки річки Збруч (басейн річки Дністер)).
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 04.12.2020 позов задовольнив частково:
визнав протиправною і скасував відмову № 647/ХМ/21-19 від 05.12.2019 Сектору у Хмельницькій області Державного агентства водних ресурсів України у видачі ОСОБА_1 дозволу на спеціальне водокористування;
зобов`язав Держводагенство повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 04.11.2019 про видачу дозволу на спеціальне водокористування з метою рибогосподарських потреб на водний об`єкт площею водного дзеркала 26,1610 га, який розташований за межами населеного пункту села Куровечка на території Війтовецької об`єднаної територіальної громади Волочиського району Хмельницької області.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 26.05.2021 скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову, і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 26.07.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 11.06.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що з метою забезпечення здійснення господарської діяльності шляхом розведення та вилову риби було отримано дозвіл на спеціальне водокористування № 002563, терміном дії до 01.07.2015.
Після призупинення здійснення господарської діяльності, 04.11.2019 позивач з метою відновлення провадження здійснення господарської діяльності шляхом розведення та вилову риби звернувся із відповідною заявою до відповідача про отримання дозвільних документів.
Проте листом № 647/ХМ/21-19 від 05.12.2019 відповідач відмовив у видачі дозволу на спеціальне водокористування з підстав, що у пакеті документів відсутній правовстановлюючий документ на водні об`єкти (договір оренди водного об`єкту, типова форма якого затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 420 від 29.05.2013).
Водночас, за твердженнями позивача, така відмова не ґрунтується на нормах чинного законодавства, оскільки в пакеті документів містився договір оренди землі (водного фонду) від 17.09.2009, на підставі якого ОСОБА_1 передано в оренду земельну ділянку водного фонду (ставок) для рибогосподарських потреб.
Наявність цього договору, на переконання позивача, свідчить про відсутність необхідності в укладенні окремого договору оренди водного об`єкту.
За таких обставин, зважаючи на протиправність відмови у видачі дозвільного документу, позивач вважає, що належним способом захисту його порушених прав буде зобов`язання відповідача видати дозвіл на спеціальне водокористування.
Відповідач позов не визнав. Зазначає, що позивачем поданий неповний пакет документів, необхідних для отримання дозволу на спеціальне водокористування, а саме: відсутня копія правовстановлюючих документів на водні об`єкти (договір оренди водного об`єкта, типова форма якого затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 420 від 29.05.2013).
Поданий позивачем договір оренди землі (водного) фонду, укладений 17.09.2009 між Волочиською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1, не є правовстановлюючим документом на водний об`єкт, оскільки предметом договору є тільки земельна ділянка.
За таких обставин, відповідач вважає, що ним обґрунтовано відмовлено позивачу у видачі дозволу на спеціальне водокористування.
Третя особа надала суду пояснення, в яких зазначила, що питання щодо видачі дозволу на спеціальне водокористування не входить до її повноважень.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 17.09.2009 між Волочиською районною державною адміністрацією (далі - Волочиська РДА) та ОСОБА_1 було укладеного договір оренди землі (водного фонду).
Відповідно до умов вказаного вище договору оренди, позивач отримав у строкове (30 років), платне користування земельну ділянку водного фонду (ставок) загальною площею 26,1610 га на території Сарнівської сільської ради за межами населеного пункту села Куровечка для рибогосподарських потреб.
Зазначений договір зареєстрований у Волочиському районному відділі Хмельницької регіональної філії ДПЦ ДЗК 11.11.2009 за № 042973002242.
Згідно відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, під реєстраційним номером 1006166168209 зареєстрована земельна ділянка з кадастровим номером 6820987200:04:015:0008 площею 26,161 га для рибогосподарських потреб за адресою Хмельницька область, Волочиський район, Сарнівська сільська рада.
01.07.2010 ОСОБА_1 отримано в Державному управлінні охорони навколишнього природного середовища у Хмельницькій області дозвіл на спеціальне водокористування № 002563 С, термін дії якого закінчився 01.07.2015.
04.11.2019 з метою відновлення провадження господарської діяльності шляхом розведення та вилову риби, позивач через центр надання адміністративних послуг Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області звернувся із заявою до сектору у Хмельницькій області Державного агентства водних ресурсів України про надання дозволу на спеціальне водокористування.
До заяви були додані наступні документи: обґрунтування потреби у воді з помісячним нормативним розрахунком водокористування і водовідведення; опис та схема місць збору води та скиду зворотних вод; нормативи гранично допустимого скидання (ГДС) забруднюючих речовин у водні об`єкти (з розрахунком на кожний випуск (скид) окремо); копія правовстановлюючих документів на водні об`єкти (договір оренди землі (водного фонду) від 17.09.2009).
Листом № 647/ХМ/21-19 від 05.12.2019 відповідач відмовив ОСОБА_1 у видачі дозволу на спеціальне водокористування.
Підставою для відмови зазначено, що заявником подано неповний пакет документів, необхідних для одержання дозволу, а саме: копію правовстановлюючих документів на водні об`єкти (договір оренди водного об`єкта, типова форма якого затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 420 від 29.05.2013).
Також у листі зазначено, що поданий договір оренди землі (водного фонду) від 17.09.2009, який укладено між Волочиською РДА та ОСОБА_1, не є правовстановлюючим документом на водний об`єкт, оскільки предметом договору є земельна ділянка, а не водний об`єкт, як це передбачено у типовому договорі оренди водного об`єкта.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що правовстановлюючим документом, який дає позивачу право на користування водним об`єктом - (ставок) площею водного дзеркала 26,1610 га, за межами населеного пункту с. Куровечка на території Війтовецької об`єднаної територіальної громади Волочиського району Хмельницької області, є Договір оренди землі від 17.09.2009, який, на момент його укладення відповідав усім вимогам законодавства щодо змісту, форми та погодження.
Одночасно з цим, суд першої інстанції констатував, що жодних вимог до позивача про повернення земельної ділянки кадастровий номер 6820987200:04:015:0008, з розташованим на ній водним об`єктом, орендодавцем не заявлялося, претензій про несвоєчасність чи неповноту внесення орендної плати не надходило.
Також від розпорядника земель не надходило і пропозицій про внесення змін до Договору оренди, в тому числі про приведення його у відповідність до Типового договору оренди водних об`єктів затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.05.2013 № 420.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність оскаржуваної відмови.
Водночас за висновками суду першої інстанції, належним способом захисту порушених прав позивача у спірних правовідносинах є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про видачу дозвільного документу.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку.
Проаналізувавши положення законодавства суд апеляційної інстанції зазначив, що на момент укладення між позивачем і Волочиською РДА договору, користування водним об`єктом здійснювалось за договорами оренди земельної ділянки під водним об`єктом, із сплатою орендної плати за землю (на загальних засадах відповідно до земельного законодавства).
Водночас з 01.07.2013 змінено процедуру надання водних об`єктів в користування на умовах оренди.
Зокрема, згідно внесених змін чинне законодавство розрізняє різні процедури та принципи надання водних об`єктів:
- водосховища (крім водосховищ комплексного призначення), ставки, озера та замкнені природні водойми надаються в користування на умовах оренди відповідно та у порядку, передбаченому статтею 51 Водного кодексу України, для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково- дослідних робіт;
- водні об`єкти надаються у користування на земельних торгах (статті 135-139 Земельного кодексу України) у комплексі із земельною ділянкою, органами, що здійснюють розпорядження земельними ділянками під водою (водним простором) згідно з повноваженнями, визначеними Земельним кодексом України (при цьому віднесення водного об`єкта до загальнодержавного або місцевого не має значення), відповідно до договору оренди, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства.
Відповідно до приписів статті 49 Водного кодексу України, для одержання дозволу на спеціальне водокористування, серед іншого, подається копія правовстановлюючих документів на водні об`єкти (для орендарів водних об`єктів).
Суд апеляційної інстанції установив, що у якості правовстановлюючого документа на водний об`єкт позивач подав договір оренди земельної ділянки від 17.09.2009, укладений між ним та Волочиською РДА, зареєстрований у Волочиському районному відділі Хмельницької регіональної філії ДПЦ ДЗК 11.11.2009 за №042973002242.
Так, згідно із інформацією зазначеною в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, під реєстраційним номером 1006166168209 зареєстрована земельна ділянка з кадастровим номером 6820987200:04:015:0008 площею 26,161 га для рибогосподарських потреб за адресою Хмельницька область, Волочиський район, Сарнівська сільська рада.
Водночас відповідно до запису про інше речове право №16018119, за ОСОБА_1 зареєстровано право оренди земельної ділянки загальною площею 26,1610 га строком дії до 11.11.2039 на підставі договору оренди землі (водного об`єкту), укладеного між ОСОБА_1 та Волочиською РДА.
Зазначене свідчить, що у ОСОБА_1 наявне лише право користування земельною ділянкою на підставі договору оренди земельної ділянки без оформлення права користування безпосередньо водним об`єктом.
Відповідно позивач здійснює користування ставком лише на підставі договору оренди земельної ділянки без оформлення права користування безпосередньо водним об`єктом та не сплачує орендну плату за водний об`єкт (водний простір).
За таких обставин, суд апеляційної інстанції погодився із позицією відповідача, що позивачем подано до сектору у Хмельницькій області Державного агентства водних ресурсів України неповний пакет документів (надано лише договір оренди земельної ділянки без водного об`єкту).
Також суд апеляційної інстанції констатував, що Законом України від 06.09.2012 №245-VІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" (набрав чинності з 01.01.2013) змінені повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування. Згідно із цими змінами, повноваження щодо передачі в оренду земельних ділянок для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт за межами населених пунктів перейшли до обласних державних адміністрацій.
Оскільки у договорі оренди земельної ділянки, укладеного між позивачем та Волочиською РДА, не встановлені умови припинення договору у разі зміни орендодавця, то права та обов`язки орендодавця перейшли до обласних державних адміністрацій в частині оренди землі з 01.01.2013, а з 01.07.2013 в частині оренди водних об`єктів.
На підставі письмових пояснень Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації, що містяться в матеріалах справи (від 18.11.2020 № 2554/0/06-20), суд апеляційної інстанції установив, що передача в оренду водного об`єкта в комплексі із земельною ділянкою водного фонду площею 26,1610 га за межами населеного пункту с. Куровечка на території Війтовецької об`єднаної громади Волочиського району Хмельницької області обласною державною адміністрацією не здійснювалася.
За таких обставин суд апеляційної інстанції констатував, що по діючому договорі оренди землі (водного фонду) від 17.09.2009 в оренді перебуває лише земельна ділянка водного фонду, в той же час водний об`єкт в оренді не перебуває.
Своєю чергою, відповідно до приписів статті 49 Водного кодексу України подання неповного пакета документів, необхідних для одержання дозволу, є підставою для відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування.
За встановлених у справі обставин на підставі досліджених доказів, суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованою відмову відповідача у наданні позивачу дозволу на спеціальне водокористування.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач стверджує, що внаслідок неповного з`ясування обставин у справі, суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції.
Скаржник наполягає, що ним подано повний пакет документів для отримання спеціального дозволу на спеціальне водокористування.
Так, відповідно до вимоги законодавства (в редакції, чинній на час укладання договору оренди водного об`єкта) договір оренди від 17.09.2009 було зареєстровано у Волочиському районному відділі ХРФ ДП "ЦЦЗК" 11.11.2009 за номером 040975000042 та 18.08.2016 державним реєстратором було прийнято рішення про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно, а саме: про реєстрацію за позивачем права оренди земельної ділянки (з розташованим на ній водним об`єктом) на підставі вказаного договору оренди від 17.09.2009, що в розумінні Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" є офіційним визнанням і підтвердженням державою факту наявності у позивача речового права (права оренди) на нерухоме майно (земельну ділянку, з розташованим на ній водним об`єктом).
Також скаржник просив врахувати, що жодних вимог про повернення земельної ділянки, з розташованим на ній водним об`єктом, до нього не заявлялося, претензій про несвоєчасність чи неповноту внесення орендної плати не надходило.
Крім того, постанова Уряду № 420 від 29.05.2013 "Про затвердження Типового договору оренди водних об`єктів" також не містить вимог щодо необхідності приведення у відповідність раніше укладених договорів оренди, предметом яких є об`єкти водного фонду, або застережень про недійсність таких договорів.
За таких обставин, скаржник наполягає, що договір оренди землі (водного об`єкту) від 17.09.2009 є належним правовстановлюючим документом в розумінні положень статті 49 Водного кодексу України.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість постанови суду апеляційної інстанції просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
Держводагенство стверджує, що за законодавством, чинним станом на 2009 рік, користування водним об`єктом здійснювалось за договорами оренди: 1) земельної ділянки під водним об`єктом, із сплатою орендної плати за землю (на загальних засадах відповідно до земельного законодавства); 2) самого водного об`єкта із сплатою орендної плати за площу водного простору водного об`єкта.
Водночас з 01.07.2013 відбулася зміна процедури надання водних об`єктів у користування на умовах оренди, а саме: водні об`єкти стали надаватися у користування на земельних торгах у комплексі із земельною ділянкою шляхом укладення договорів оренди водних об`єктів за типовою формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 29.05.2013 № 420, яка одночасно визначає об`єкти оренди воду (водний простір) водного об`єкта та земельну ділянку під водним об`єктом (дно).
Своєю чергою, за чинним договором оренди від 17.09.2009 в оренді перебуває земельна ділянка водного фонду, в той же час водний об`єкт в оренді позивача не перебуває.
Натомість позивач підміняє поняття процедури укладення договору оренди земельної ділянки та оренди водного об`єкта.
Також відповідач просив врахувати, що зі зміною правового регулювання, повноваження щодо передачі в оренду земельних ділянок для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт за межами населених пунктів перейшли до обласних державних адміністрацій.
Водночас обласною державною адміністрацією у межах визначених повноважень передача в оренду водного об`єкта в комплексі із земельною ділянкою водного фонду площею 26,1610 га за межами населеного пункту с. Куровечка на території Війтовецької об`єднаної громади Волочиського району Хмельницької області обласною державною адміністрацією не здійснювалася.
Отже, оскільки позивачем до заяви на отримання дозволу на спеціальне водокористування не надано правовстановлюючих документів на водний об`єкт (для орендарів водних об`єктів), підстави для видачі дозволу були відсутні.
Третя особа також скористалася процесуальним правом та подала відзив на касаційну скаргу. В обґрунтування своєї позиції, третя особа стверджує, що за договором оренди землі (водного фонду) від 17.09.2009, в оренді позивача перебуває земельна ділянка водного фонду, в той же час водний об`єкт в оренді не перебуває.
Крім того, відповідно до вимог Водного кодексу України за користування водним об`єктом орендар зобов`язаний сплачувати орендну плату за водний об`єкт та орендну плату за земельну ділянку під таким водним об`єктом.
Натомість, оскільки у ОСОБА_1 наявне лише право користування земельною ділянкою на підставі договору оренди землі (водного фонду), без оформлення права користування безпосередньо водним об`єктом, ОСОБА_1 не сплачується орендна плата за водний об`єкт.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а у статті 13 Конституції України серед іншого визначено, що земля та водні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу, від імені якого відповідні права здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у визначених межах.
Статтею 2 Водного кодексу України визначено, що завданням водного законодавства є регулювання правових відносин з метою забезпечення збереження, науково обґрунтованого, раціонального використання вод для потреб населення і галузей економіки, відтворення водних ресурсів, охорони вод від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об`єктів, а також охорони прав підприємств, установ, організацій і громадян на водокористування.
Водні відносини в Україні регулюються Водним кодексом, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" та іншими актами законодавства.
Земельні, гірничі, лісові відносини, а також відносини щодо використання та охорони рослинного і тваринного світу, територій та об`єктів природно-заповідного фонду, атмосферного повітря, виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу України, що виникають під час користування водними об`єктами, регулюються відповідним законодавством України.
Згідно зі статтею 6 Водного кодексу України води (водні об`єкти) є виключно власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Український народ здійснює право власності на води (водні об`єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об`єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим.
До земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймами, болотами, а також островами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів (частина перша статті 58 Земельного кодексу України, стаття 4 Водного кодексу України).
Земельною ділянкою є частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об`єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться (частини перша, друга статті 79 Земельного кодексу України).
За приписами статті 85 Водного кодексу України у користування на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.
Користування цими ділянками у зазначених цілях здійснюється з урахуванням вимог щодо охорони річок і водойм від забруднення, засмічення та замулення, а також з додержанням правил архітектури планування приміських зон та санітарних вимог у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.