ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
справа № 120/2243/20-а
провадження № К/9901/13121/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад №23 Вінницької міської ради", до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача -Товариство з обмеженою відповідальністю "Літинський м`ясокомбінат", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ТОВ "Вінпродтрейд", про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року (у складі головуючого судді - Воробйової І.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2021 року (у складі колегії: головуючого судді - Залімського І.Г., суддів: Сушка О.О., Мацького Є.М.) у справі №120/2243/20,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад №23 Вінницької міської ради" (далі -позивач) звернувся до суду із позовною заявою до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі №UA-2020-01-21-002572-а.
2. В обґрунтування позову зазначалося, що висновки контролюючого органу щодо наявності порушення в частині розгляду та прийняття тендерної пропозиції ТОВ "Літинський м`ясокомбінат" є необґрунтованими, оскільки замість договорів на дезінфекцію надано довідку про дотримання вимог чинного санітарно-епідеміологічного законодавства при експлуатації складських приміщень та акт управління, що дезінфекція проводиться самостійно, відтак відсутні були підстави для укладення договору з відповідною установою; решта договорів на проведення дезінсекції та дератизації була надана. Щодо не надання копій всіх сторінок паспорту, то позивач вказував, що не надано лише не заповнені сторінки. На переконання позивача, Товариством виконано всі вимоги тендерної пропозиції, відповідно були відсутні підстави для прийняття тендерної документації у ТОВ "Літинський м`ясокомбінат". Також позивач вказував, що у висновку має бути зазначено структурну одиницю нормативно-правового акту, на підставі якого замовнику слід усунути порушення, а також відповідач у висновку не визначив спосіб усунення порушення передбачений Закону України "Про публічні закупівлі".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 12.10.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.02.2021, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про результати моніторингу закупівлі №UA-2020-01-21-002572-а щодо визначення невідповідності тендерної пропозиції учасника ТОВ "Літинський м`ясокомбінат" вимогам тендерної документації в частині ненадання копії договору на дератизацію та дезінсекцію складських приміщень з установами які мають право на проведення таких робіт. В решті позовних вимог відмовлено.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновок №UA-2020-01-21-002572-а є необґрунтованим виключно в частині визначення невідповідності тендерної пропозиції учасника ТОВ "Літинський м`ясокомбінат" вимогам тендерної документації щодо ненадання копії договору на дератизацію та дезінсекцію складських приміщень з установами які мають право на проведення таких робіт. Суд першої інстанції не погодився із доводами відповідача стосовно відсутності договорів на дезінсекцію, дератизацію складських приміщень, оскільки такі спростовані наданими до тендерної документаці договорами. Водночас, у частині ненадання ТОВ "Літинський м`ясокомбінат" копії договору на дезінфекцію складських приміщень та копій усіх сторінок паспорту керівника учасника спірний висновок відповідача суди попередніх інстанцій вважали обґрунтованим.
5. Стосовно аргументів позивача щодо визначення способу усунення порушень не передбачених Наказом №86, суд першої інстанції зазначав, що в даному наказі не визначено перелік способів усунення порушень, а лише вказано на необхідність посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення; при цьому, у спірному висновку в пункті 3 вказано, що "керуючись ст. 2, 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" слід усунути порушення шляхом вжиття заходів в межах законодавства щодо розірвання договорів". Отже, на переконання суду першої інстанції, висновок відповідача містить посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої контролюючий орган зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку виявленні порушення, а також форму зобов`язання щодо їх усунення.
6. Судом першої інстанції також було встановлено, що позивачем вчинялись дії щодо виконання вимог висновку в частині розірвання договору з ТОВ "Літинський м"ясокмбінат" шляхом направлення відповідної письмової пропозиції останньому, проте згоду на це не було отримано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
7. Не погодившись із прийнятими у цій справі судовими рішеннями, Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12.10.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.02.2021 у справі №120/2243/20 в частині задоволених позовних вимог, та в цій частині ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог; в іншій частині - залишити в силі.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статі 328 КАС України, зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 та постановах Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі №808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі №815/4341/14, від 07.02.2020 у справі №803/634/17, від 14.02.2020 у справі №825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі №808/4044/17, від 28.02.2020 у справі №2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі №826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі №817/650/18, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, тощо.
9. Покликаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач зазначав про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, якими визначено невідповідність тендерної пропозиції умовам тендерної документації. Однак, колегія суддів в ухвалі про відкриття даного касаційного провадження відхилила указані посилання, оскільки в касаційній скарзі відповідачем не було зазначено, який саме висновок та на підставі аналізу яких актів законодавства необхідно сформулювати відповідний висновок, а Верховним Судом самостійно не встановлено, що у судовій практиці, яка склалася у подібних правовідносинах, існують підстави, які б вказували на наявність проблеми, що може бути вирішена, шляхом формулювання нової правової позиції.
10. Також відповідач зазначає, що, судами попередніх інстанцій не надано оцінки тому, що позивачем в тендерній документації встановлено вимогу щодо надання договору, зокрема, на дератизацію та дезінфекцію конкретно складських приміщень; однак зі змісту вищезазначених договорів не вбачається, що саме в складських приміщеннях проводиться дератизаційні та дезінсекційні заходи; судами попередніх інстанцій не прийнято до уваги та не досліджено обставину щодо відсутності у складі тендерної пропозиції ТОВ "Літинський м`ясокомбінат" наказу №10-Адм від 15.07.2019, відповідно до якого здійснювалася дератизація та дезінсекція.
11. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу відповідача - без задоволення.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Касаційна скарга Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області до Верховного Суду надійшла 14.04.2021.
13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.04.2021 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
14. Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12.10.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.02.2021 у справі №120/2243/20 на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
15. Ухвалою Верховного Суду від 12.06.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до наказу від 08.05.2020 №23 Управлінням Північного офісу Держаудиту у Вінницькій області прийнято рішення щодо проведення моніторингу процедури закупівлі відкритих торгів по предмету "тушки курчата-бройлери", очікуваною вартістю 357 000 грн.
17. 08 травня 2020 року розпочато моніторинг закупівель Комунального закладу "Дошкільний навчальний заклад №23 Вінницької міської ради", за наслідком проведення якого складено висновок №UA-2020-01-21-002572-а в якому зафіксована невідповідність тендерної пропозиції учасника ТОВ "Літинський м`ясокомбінат", якого визначено переможцем торгів (лот 1), (лот 2) та (лот 3), вимога тендерної документації в частині ненадання:
- копій усіх сторінок паспорту керівника учасника (пункт 1 розділу "Інструкція з підготовки тендерної пропозиції");
- копії договору на дезінфекцію, дератизацію, дезінсекцію складських приміщень з установами, які мають право на проведення таких робіт (пункт 4 Додатку 3 "Перелік документів, які вимагаються для підтвердження відповідності учасника кваліфікаційним та іншим вимогам" тендерної документації).
18. Також у висновку №UA-2020-01-21-002572-а вказано, що відповідно до пункту 4 частини першої статті 30 Закону замовник відхиляє тендерну пропозицію в разі якщо тендерна пропозиція учасника не відповідає вимогам умовам тендерної документації. Однак, на порушення пункту 4 частини першої статті 30 Закону замовник не відхилив тендерні пропозиції ТОВ "Літинський м`ясокомбінат" (лот 1, лот 2, лот 3) як такі, що не відповідають умовам тендерної документації та уклав з ним договори поставки від 25.02.2020 №24 (лот 1), №26 (лот 2) та №25 (лот 3).
19. За результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій установлено порушення пункту 4 частини першої статті 30 Закону. З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2, 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області зобов`язала позивача здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення у встановленому законодавством порядку, зокрема в межах законодавства вжити заходів щодо розірвання договорів та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
22. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
23. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади, регламентуються Законом України "Про публічні закупівлі" (далі- Закон №922-VIII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
24. Умови, порядок та процедури закупівель товарів, робіт і послуг регулюються виключно цим Законом та/або Законом України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", крім випадків, передбачених цим Законом, і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно норми щодо внесення змін до цього Закону та/або до Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони" (частина друга статті 2 Закону №922-VIII).
25. Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінетом Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудислужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
26. Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-XII), головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.