ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
справа № 420/2566/23
адміністративне провадження № К/990/30109/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Херсонській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.04.2023 (суддя - Скупінська О. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023 (колегія суддів у складі: Ступакової І. Г., Бітова А. І., Лук`янчук О. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У лютому 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Херсонській області (далі - відповідач ГУНП в Херсонській області), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ від 31.05.2022 № 401 "Про застосування дисциплінарного стягнення" в частині, що стосується застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Херсонській області від 22.06.2022 № 329о/с "Про особовий склад";
- поновити ОСОБА_1 на посаді поліцейського взводу 1 роти поліції служби патрулювання особливого призначення "Херсон" ГУНП в Херсонській області;
- стягнути з ГУНП в Херсонській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що, на його думку, в його діях відсутній склад дисциплінарного проступку, за який спірним наказом від 31.05.2022 № 401 до нього застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції. Стверджує про безпідставність висновків дисциплінарної комісії про невиконання ним наказу ГУНП в Херсонській області від 24.02.2022 № 87 "Про введення Плану евакуації (передислокації) підрозділів ГУНП в Херсонській області в безпечний район" та відсутності його на службі без поважних причин з 24.02.2022, оскільки з моменту окупації території Херсонської області військами російської федерації він не отримував жодного наказу (ні усного, ні письмового) від керівників будь-якого рівня про необхідність евакуації. План евакуації до ОСОБА_1 не доводився, як і йому не доводилася інформація про передислокацію особового складу ГУНП в Херсонській області на територію Миколаївської області. Позивач зазначав, що він постійно, в межах можливості, з перших днів окупації Херсонської області продовжував виконувати завдання, покладені діючим законодавством на нього, як поліцейського.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 проходив службу в Національній поліції України на посаді поліцейського взводу № 1 роти патрульної служби особливого призначення "Херсон" ГУНП в Херсонській області.
Відповідно до інформаційної довідки від 28.07.2022, наданої до суду начальником ГУНП в Херсонській області ОСОБА_2, 14.02.2022 наказом голови Національної поліції України № 124 особовий склад ГУНП в Херсонській області переведений на посилений варіант службової діяльності.
24.02.2022 близько 05.00 год через територію тимчасово окупованого півострова Крим, розпочалося військове вторгнення російської федерації на територію Херсонської області. Полковником поліції через чергового ГУНП в Херсонській області надано наказ "Бойова тривога" службам, органам та підрозділам ГУНП і міжрегіональним територіальним підрозділам Національної поліції України з місцем дислокації в м. Херсон та вказівку розпочати заходи по евакуації документації, зброї та матеріальних цінностей відповідно до встановленого порядку.
О 06.00 год. 24.02.2022 у службовому кабінеті начальника ГУНП в Херсонській області розгорнуто роботу оперативного штабу управління. У цей же час, відповідно до наданого керівником ГУНП наказу, особовий склад структурних підрозділів ГУНП в Херсонській області та окремих МТО по прибуттю за місцем дислокації адміністративної будівлі ГУНП в Херсонській області (м. Херсон, вул. Лютеранська, 4) у черговій частині главку отримали табельну та автоматичну зброю.
Тоді ж, розпочато евакуацію до м. Херсон матеріальних цінностей та зброї.
О 07.47 год за вказівкою начальника ГУНП в Херсонській області введено в дію оперативний план "Фортеця" по охороні та обороні адміністративної будівлі ГУНП в Херсонській області, за адресою: м. Херсон, вул. Лютеранська, 4.
Близько 08.45 год, за результатами доповіді керівництву Національної поліції України начальником ГУНП в Херсонській області про поточну ситуацію, прийнято рішення про залучення максимальної кількості особового складу на забезпечення громадського порядку і безпеки шляхом авто та пішого патрулювання.
О 09.00 год проведено загальний збір особового складу ГУНП в Херсонській області, на якому поліцейським з числа осіб чоловічої статі надано вказівку заступати на охорону громадського порядку, особам жіночої статі надано вказівку залишити місце дислокації та тимчасово залишатися за місцем проживання на зв`язку.
Після інформування керівництва Національної поліції України про поточну ситуацію полковником поліції ОСОБА_2 прийнято рішення про евакуацію особового складу ГУНП в Херсонській області та його структурних підрозділів до м. Миколаїв.
Інформація була опублікована в групі "Інформування керівників ГУНП" у месенджері "Telegram", яка використовувалася для здійснення інформування керівників органів та підрозділів ГУНП в Херсонській області (на той час у вказаній групі перебувало 192 керівників різних рівнів). Об 11.28 год 24.02.2022 начальником УОАЗОР ГУНП полковником поліції ОСОБА_3 в зазначену групу надіслано наказ щодо необхідності евакуації, який отриманий від начальника ГУНП полковника поліції ОСОБА_2, та подальшу вказівку дублювання наказу про евакуацію особовому складу в бік м. Миколаєва. "Все 100% эвакуация л/с!! В сторону Николаева", а о 11.42 год підтверджено дану команду трьома знаками оклику "!!!".
За підписом начальника ГУНП в Херсонській області видано наказ від 24.02.2022 № 87 "Про введення Плану евакуації (передислокації) підрозділів ГУНП в Херсонській області у безпечний район", згідно з яким з 06.00 год 24.02.2022, у зв`язку із веденням активних дій на більшості території Херсонської області, основним місцем евакуації ГУНП в Херсонській області визначено Миколаївську область, додатковими - Кіровоградську, Чернівецьку та Івано-Франківську.
Близько 13.00 год 25.02.2022 полковник поліції ОСОБА_2 доповів керівництву Національної поліції України про поточний стан ситуації та наявність можливості оточення сил ГУНП в Херсонській області, розташованих у м. Херсон, у зв`язку з чим було погоджено рішення остаточно залишити м. Херсон та передислоковуватися до м. Миколаїв. Вказівку про ймовірність оточення міста та наказ про необхідність проведення евакуації заступником начальника ГУНП в Херсонській області ОСОБА_4, за дорученням начальника ГУНП в Херсонській області ОСОБА_2, було розміщено в групі "Інформування керівників ГУНП" месенджеру "Телеграмм", повторно доведено до відома керівників органів та підрозділів поліції, які на той час, ще не евакуювалися з метою остаточної евакуації всього особового складу ГУНП в Херсонській області.
Близько 14.30 год 25.02.2022 начальник ГУНП в Херсонській області, його заступники, окремі керівники служб ГУНП в Херсонській області разом із підпорядкованим особовим складом у складі колони залишили м. Херсон у напрямку м. Миколаєва.
10.05.2022 начальнику ГУНП в Херсонській області ОСОБА_2 від заступника начальника ГУНП полковника поліції ОСОБА_5 надійшла доповідна записка про те, що деякі поліцейські ГУНП не виконали вимоги наказу ГУНП в Херсонській області від 24.02.2022 № 87 "Про введення Плану евакуації (передислокації) підрозділів ГУНП в Херсонській області в безпечний район", не покинули територіальні громади Херсонської області, які перебувають у тимчасовій окупації, для здійснення відповідно до своєї посади повноважень, безпосередньо пов`язаних з реалізацією завдань та виконанням функцій покладених на поліцію, на підконтрольній Україні території та станом на 07.05.2022 відсутні без поважних причин на службі, у тому числі старший сержант поліції ОСОБА_1
Посадовими особами ГУНП в Херсонській області складено акти про відсутність на службі (робочому місці) поліцейського взводу № 1 роти патрульної служби особливого призначення "Херсон", старшого сержанта поліції ОСОБА_1 від 07.05.2022, від 10.05.2022 та від 31.05.2022.
Наказом ГУНП в Херсонській області від 10.05.2022 № 184 призначене службове розслідування за фактом порушення службової дисципліни працівниками ГУНП в Херсонській області, що виразилось у невиконанні наказу начальника ГУНП щодо евакуації (передислокації) підпорядкованих підрозділів у визначений безпечний район, а також відсутності працівників поліції без поважних причин на службі, призначено службове розслідування, сформовано дисциплінарну комісію.
Наказом ГУНП в Херсонській області від 10.05.2022 № 185 "Про припинення виплат грошового забезпечення поліцейським" наказано припинити з 10.05.2022 виплату грошового забезпечення, зокрема, позивачу.
Наказом ГУНП в Херсонській області від 23.05.2022 № 220 продовжено строк службового розслідування до 31.05.2022.
ГУНП в Херсонській області 24.05.2022 за № 873/04/32-2022 сформовано та направлено повідомлення позивачу (на електронну адресу) про проведення службового розслідування та запропоновано з`явитися 27.05.2022 за адресою: м. Миколаїв, вул. Декабристів, 5, для надання пояснень.
Відповідно до витягу з акту від 30.05.2022 № 1036/2022 про неприбуття працівників для надання пояснень, старший сержант поліції ОСОБА_1 для надання пояснень не прибув та про причини свого неприбуття не повідомив, тому, на підставі пункту 2 частини третьої статті 27 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, він вважається таким, що відмовився від надання пояснень.
За результатами службового розслідування складено та затверджено 31.05.2022 начальником ГУНП в Херсонській області висновок службового розслідування за фактом порушення службової дисципліни окремими працівниками служб та підрозділів ГУНП в Херсонській області, що виразилось у невиконанні наказу начальника ГУНП в Херсонській області щодо евакуації (передислокації) підпорядкованих підрозділів у визначений безпечний район, а також відсутності деяких працівників поліції без поважних причин на службі, яким встановлено, що заступником начальника УКЗ ГУНП в Херсонській області підполковником поліції ОСОБА_6, у присутності в якості свідків заступника начальника УКЗ ГУНП в Херсонській області підполковника поліції ОСОБА_7 та начальника відділу УКЗ ГУНП в Херсонській області підполковника поліції ОСОБА_8, 07.05.2022 та 10.05.2022 складено акти про відсутність на службі (робочому місці) в місцях дислокації ГУНП в Херсонській області.
Також службовим розслідуванням встановлено, що 24.02.2022 відбулося вторгнення військ рф на територію України та введено воєнний стан.
Наказом ГУНП в Херсонській області від 24.02.2022 № 87 "Про введення Плану евакуації (передислокації) підрозділів ГУНП в Херсонській області в безпечний район" було оголошено евакуацію особового складу, документів та майна у визначене безпечне місце. У відповідності до інформації з групи "Інформування керівників ГУНП" у месенджері "Telegram", яка використовується для здійснення інформування керівників органів та підрозділів ГУНП в Херсонській області з питань службової діяльності, встановлено, що начальником УОАЗОР ГУНП в Херсонській області в зазначену групу надіслано інформацію щодо отримання від начальника Головного управління та подальше дублювання наказу про евакуацію особового складу в бік м. Миколаєва, а саме: "Все 100% эвакуация л/с! В сторону Николаева". У подальшому, 25.02.2022 приблизно в обідній час, за допомогою месенджера надано команду особовому складу, який не евакуювався у безпечне місце, виїхати в бік м. Миколаєва.
Опитані під час службового розслідування керівники підрозділів (служб) та територіальних (відокремлених) підрозділів поліції ГУНП в Херсонській області, підлеглі яких відсутні на службі без поважних причин, зазначили, що наказ начальника ГУНП щодо здійснення евакуації в безпечний район (м. Миколаїв чи інші визначені райони) доводили своєму підлеглому складу у телефонному режимі або за допомогою месенджерів.
В ході службового розслідування, оцінюючи зібрані матеріали, дисциплінарна комісія дійшла висновку, що в діях старшого сержанта поліції ОСОБА_1, поліцейського взводу № 1 роти патрульної служби особливого призначення "Херсон", наявний дисциплінарний проступок, яким згідно Дисциплінарного Статуту Національної поліції України визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ними службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Наявні відомості, зібрані в ході службового розслідування, підтверджують вчинення тяжкого дисциплінарного проступку, а саме: порушення Присяги працівника поліції, невиконання наказу керівника, невиконання обов`язків поліцейського в період дії воєнного стану в Україні, не здійснення заходів правового режиму воєнного стану, що стало наслідком неприбуття до місця несення служби (евакуації), визначених наказом ГУНП в Херсонській області від 24.02.2022 № 87, та відсутності з 24.02.2022 на службі без поважних причин.
Порушення в період дії воєнного стану частини четвертої статті 8, пункту 1, 2 частини першої статті 18, пункту 24 статті 23, пункту 2 статті 24, статті 64 Закону України "Про Національну поліцію", частини першої статті 5 Дисциплінарного Статуту Національної поліції України, абзацу 1, 2 Розділу ІІ Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ від 09.11.2016 № 1179, старшим сержантом поліції ОСОБА_1 свідчить про вчинення тяжкого дисциплінарного проступку, не сумісного з подальшим проходженням служби в поліції.
Згідно з інформацією Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України до переліку громад, які перебувають на тимчасово окупованих та оточених територіях, віднесено територіальні громади Херсонської області. Таким чином, територіальні громади Херсонської області станом на 31.05.2022 залишаються тимчасово окуповані, що уможливлює несення служби поліцейськими, які залишилися на непідконтрольній Україні території.
Пояснення працівників поліції з приводу неможливості евакуюватися у зв`язку з відсутністю "зелених коридорів", дисциплінарною комісією не розцінені як поважні причини відсутності на службі у період дії воєнного стану на підставі того, що станом на 31.05.2022 1523 працівника поліції ГУНП в Херсонській області виконало наказ начальника про евакуацію в безпечне місце та на сьогодні несуть службу на підконтрольній Україні території.
За грубе порушення службової дисципліни, невиконання обов`язків поліцейського, вимог частини четвертої статті 8, пункту 1, 2 частини першої статті 18, пункту 24 статті 23, пункту 2 статті 24, статті 64 Закону України "Про Національну поліцію", частини першої статті 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15.03.2018 № 2337-VIII, абзацу 1, 2 Розділу ІІ Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України від 09.11.2016 № 1179, дисциплінарна комісія рекомендувала до старшого сержанта поліції ОСОБА_1, поліцейського взводу № 1 роти патрульної служби особливого призначення "Херсон", застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення із служби в поліції.
Наказом ГУНП в Херсонській області від 31.05.2022 № 401 "Про застосування дисциплінарного стягнення", на підставі висновку службового розслідування, до старшого сержанта поліції ОСОБА_1, поліцейського взводу № 1 роти патрульної служби особливого призначення "Херсон", застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення із служби в поліції.
Наказом ГУНП в Херсонській області від 22.06.2022 № 329 о/с "Про особовий склад", відповідно до пункту 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію", у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення, звільнено зі служби в поліції старшого сержанта поліції ОСОБА_1, поліцейського взводу № 1 роти патрульної служби особливого призначення "Херсон".
Не погоджуючись з правомірністю наказів ГУНП в Херсонській області від 31.05.2022 № 401 та від 22.06.2022 № 329о/с ОСОБА_1 оскаржив їх в судовому порядку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11.04.2023, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023, у задоволенні позову відмовлено.
Вирішуючи спір та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що з аналізу наданих позивачем до суду документів вбачається, що доводи позивача ґрунтуються переважно на роздруківках з інтернет-сайтів та його здогадках. При цьому належних та достатніх доказів того, що позивач не знав про існування наказу щодо евакуації, а також доказів неможливості його виконання до суду не надано. Крім того, суд зазначив, що позивач зі стажем служби в органах внутрішніх справ України, маючи звання старшого сержанта поліції, під час дії особливого періоду та проведення евакуаційних заходів, повинен був усвідомлювати необхідність подальшого виїзду з окупованої території та повинен був, навіть у випадку необізнаності про існування відповідних вказівок, вчинити дії з метою отримання таких.
А відтак, за висновками суду першої інстанції, висновок службового розслідування сформований у межах компетенції та з врахуванням реального військового стану в Державі. Вина позивача у порушенні службової дисципліни доведена належними та допустимими доказами, тому суд погодився з аргументами відповідача про те, що спірні накази є правомірними та обґрунтованими, а застосоване до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення є співмірним до вчиненого проступку.
На підставі викладених обставин та досліджених доказів, суд першої інстанції уважав, що в даних спірних відносинах ГУНП в Херсонській області при винесенні оскаржених наказів про застосування дисциплінарного стягнення в частині притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції та в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення, діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зазначена позиція була підтримана і П`ятим апеляційним адміністративним судом, який переглянув рішення суду першої інстанції та залишив його без змін.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Підставою касаційного оскарження зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України позивач указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника поліції за вчинення дисциплінарного проступку в умовах воєнного стану, а саме: частини четвертої статті 8 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII), яку доповнено Законом України від 15.03.2022 № 2123-IX "Про внесення змін до законів України "Про Національну поліцію" та "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України" (далі - Закон № 2123-IX) з метою оптимізації діяльності поліції, у тому числі під час дії воєнного стану", який набрав чинності 01.05.2022; пунктів 1, 2 частини першої статті 18 Закону № 580-VIII; пункту 24 статті 23 Закону № 580-VIII, яку доповнено Законом України від 16.07.2021 № 1702-IX "Про основи національного супротиву" (далі - Закон № 1702-IX), та введено в дію з 01.01.2022; пункту 2 статті 24 Закону № 580-VIII, яку доповнено Законом № 1702-ІХ, та введено в дію з 01.01.2022; статті 64 Закону № 580-VIII; частини першої статті 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15.03.2018 № 2337-VIII (далі - Дисциплінарний статут); статті 27 Дисциплінарного статуту; абзаців 1, 2 Розділу II Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ від 09.11.2016 № 1179 (далі - Правила).
Крім того, зазначає, що судом першої інстанції усупереч правовій позиції Верховного Суду щодо розуміння "подібності правовідносин" було ураховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 05.03.2020 у справі № 815/4478/16, від 25.04.2019 у справі № 816/604/17, від 02.10.2018 у справі № 815/4463/17, які, на думку скаржника, не відповідають означеним у правовій позиції вимогам не лише за матеріально-правовим регулюванням спірних правовідносин, а й за фактичними обставинами справи.
Скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій визнано належними та допустимими копії електронних доказів - скріншоти електронних текстових повідомлень про евакуацію особового складу ГУНП з м. Херсона, опубліковані в групі "Інформування керівників ГУНП" у месенджері "Теlegram" та у месенджері в групі "УОАЗОР" протягом 24-25 лютого 2022 року. Разом з тим, позивач наголошує, що в жодній із зазначених груп обміну текстовим повідомленнями не перебував, оскільки згідно зі штатним розписом його посада не належить до керівництва ГУНП, керівників служб і кущових управлінь/відділів поліції, а тому отримати та виконати накази надані таким чином не міг.
Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій, у порушення частини третьої статті 99 КАС України, не надано належну оцінку електронним доказам, не досліджувався оригінал переписки, не встановлено повноту і послідовність переписки, правильність засвідчення електронної копії електронного доказу, відсутність дат створення повідомлень та їх відправлення.
Окрім цього, посилається на те, що без належної оцінки судами попередніх інстанцій залишено необґрунтованість застосування до позивача саме такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення і служби в поліції - крайнього заходу дисциплінарної відповідальності.
Також зазначає, що суди попередніх залишили без належної оцінки і процедуру призначення службового розслідування. На його думку, усупереч пункту 4 Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07.11.2018 № 893 (далі - Порядок № 893), у наказі, виданому начальником ГУНП в Херсонській області ОСОБА_2 10.05.2022 за № 184 про призначення службового розслідування не зазначено прізвище, ім`я, по батькові, посада поліцейського, стосовно якого воно проводитиметься. Оцінка дотримання процедури виклику позивача для надання пояснень судами попередніх інстанцій на відповідність закону також не проведена.
Додатково зазначає про те, що чинне законодавство не містить переліку причин відсутності на роботі, які необхідно уважати поважними. У кожному окремому випадку їх наявність або відсутність визначає роботодавець. Оцінка таких причин на предмет поважності повинна виходити з того, що ці причини мають бути істотними, тобто такими, які перешкоджають явці на роботу і не можуть бути усунені самим працівником. Також, на його думку, працівники, які не виходять на роботу внаслідок ведення воєнних дій та пов`язаних з ними обставин, не можуть бути звільнені за пунктом 4 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) за підставою "прогул", оскільки зазначене обумовлено необхідністю збереження життя та здоров`я таких працівників та їх сімей і вважається як відсутність на роботі з поважних причин.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
01.09.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.04.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.09.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 420/2566/23.
Ухвалою Верховного Суду від 27.09.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.04.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023.
Ухвалою Верховного Суду від 12.06.2024 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини четвертої статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Частиною четвертою статті 8 Закону № 580-VIII, яка набула чинності 01.05.2022, передбачено, що під час дії воєнного стану поліція діє згідно із призначенням та специфікою діяльності з урахуванням тих обмежень прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, що визначаються відповідно до Конституції України та Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 580-VIII поліція забезпечує безперервне та цілодобове виконання своїх завдань. Кожен має право в будь-який час звернутися за допомогою до поліції або поліцейського.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 18 Закону № 580-VIII поліцейський зобов`язаний: неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва.
Відповідно до частин першої, другої статті 19 Закону № 580-VIII у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, матеріальну та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Згідно з пунктом 24 частини першої статті 23 Закону № 580-VIII поліція відповідно до покладених на неї завдань бере участь відповідно до повноважень у забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації у разі їх введення на всій території України або в окремій місцевості.
Відповідно до частини другої статті 24 Закону № 580-VIII у разі виникнення загрози державному суверенітету України та її територіальної цілісності, а також у ході відсічі збройної агресії проти України органи та підрозділи, що входять до системи поліції, відповідно до законодавства України беруть участь у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості.
Частиною третьою статті 24 Закону № 580-VIII передбачено, що у ході забезпечення та здійснення заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості, виконання завдань територіальної оборони органи та підрозділи, що входять до системи поліції та дислокуються в межах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, області, міста Києва, підпорядковуються відповідному начальнику Головного управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, області, місті Києві.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
Статтею 64 Закону № 580-VIII визначено, що особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту: "Я, (прізвище, ім`я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки". Порядок складання Присяги працівника поліції встановлює Міністерство внутрішніх справ України.
Пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII передбачено, що поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
За змістом пункту 1 розділу Правил вони поширюються на всіх поліцейських, які проходять службу в Національній поліції України (далі - поліція). Дотримання вимог цих Правил є обов`язком для кожного поліцейського незалежно від займаної посади, спеціального звання та місцеперебування.
Відповідно до абзаців другого, третього та тринадцятого пункту 1 розділу II Правил під час виконання службових обов`язків поліцейський повинен: неухильно дотримуватися положень Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; професійно виконувати свої службові обов`язки, діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що визначені Конституцією, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, міжнародними договорами України, а також цими Правилами; інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
Згідно з частиною першою статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна - дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
Відповідно до частини другої статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна ґрунтується на створенні необхідних організаційних та соціально-економічних умов для чесного, неупередженого і гідного виконання обов`язків поліцейського, повазі до честі і гідності поліцейського, вихованні сумлінного ставлення до виконання обов`язків поліцейського шляхом зваженого застосування методів переконання, заохочення та примусу.
Пунктами 1, 2, 4, 5, 6 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту передбачено, що службова дисципліна, крім основних обов`язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону № 580-VIII, зобов`язує поліцейського: бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України; знати закони, інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження поліції, а також свої посадові (функціональні) обов`язки; безумовно виконувати накази керівників, віддані (видані) в межах наданих їм повноважень та відповідно до закону; вживати заходів до негайного усунення причин та умов, що ускладнюють виконання обов`язків поліцейського, та негайно інформувати про це безпосереднього керівника; утримуватися від дій, що перешкоджають іншим поліцейським виконувати їхні обов`язки, а також які підривають авторитет Національної поліції України.
Згідно з частинами першою, другою четвертою статті 2 Дисциплінарного статуту за своїм службовим становищем поліцейські можуть бути керівниками або підлеглими стосовно інших поліцейських. Керівник - це службова особа поліції, наділена правами та обов`язками з організації службової діяльності підлеглих їй поліцейських та інших працівників поліції і контролю за їхньою службовою діяльністю. Під час виконання службових обов`язків поліцейський підпорядковується лише своєму безпосередньому та прямому керівникові.
Частиною першою статті 4 Дисциплінарного статуту передбачено, що наказ є формою реалізації службових повноважень керівника, згідно з якими визначаються мета і предмет завдання, строк його виконання та відповідальна особа. Наказ має бути чітко сформульований і не може допускати подвійного тлумачення.
Згідно з частиною другою статті 4 Дисциплінарного статуту наказ, прийнятий на основі Конституції та законів України і спрямований на їх виконання, віддається (видається) керівником під час провадження ним управлінської діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданих повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 4 Дисциплінарного статуту наказ може віддаватися усно чи видаватися письмово, у тому числі з використанням технічних засобів зв`язку.
Частиною четвертою статті 4 Дисциплінарного статуту передбачено, що наказ віддається (видається), як правило, у порядку підпорядкованості. За потреби прямий керівник може віддати (видати) наказ підлеглому, минаючи його безпосереднього керівника, про що він повідомляє безпосередньому керівнику підлеглого або підлеглий сам доповідає про отримання нового наказу своєму безпосередньому керівнику.
Згідно з частиною першою статті 5 Дисциплінарного статуту поліцейський отримує наказ від керівника в порядку підпорядкованості та зобов`язаний неухильно та у визначений строк точно його виконувати. Забороняється обговорення наказу чи його критика.
Частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту передбачено, що за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
Відповідно до статі 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Згідно з частинами першою, другою статті 13 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків. Дисциплінарне стягнення має індивідуальний характер та не застосовується до поліцейського, вина якого у вчиненні дисциплінарного проступку не встановлена у визначеному порядку або який діяв у стані крайньої необхідності чи необхідної оборони.
Частиною третьою статті 13 Дисциплінарного статуту передбачено, що до поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
Відповідно до частини другої, третьої, десятої статті 14 Дисциплінарного статуту службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків. Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення. Порядок проведення службових розслідувань у Національній поліції України встановлюється Міністерством внутрішніх справ України.
Згідно з частиною першою статті 18 Дисциплінарного статуту під час проведення службового розслідування поліцейський має право на захист, що полягає в наданні йому можливості надавати письмові пояснення щодо обставин вчинення дисциплінарного проступку та докази правомірності своїх дій.
Частинами шостою, сьомою, восьмою статті 18 Дисциплінарного статуту передбачено, що у разі відсутності поліцейського на службі дисциплінарна комісія викликає його для надання пояснень. Виклик для надання пояснень надсилається рекомендованим листом з повідомленням на адресу місця проживання поліцейського, що зазначена в його особовій справі. Виклик про надання пояснень надсилається з таким розрахунком, щоб поліцейський, який викликається, мав не менше двох діб для прибуття на засідання дисциплінарної комісії. Фактом, що підтверджує отримання або неотримання поліцейським виклику про надання пояснень, є отримання органом, що проводить службове розслідування, поштового повідомлення про вручення або про відмову від отримання такого виклику чи повернення поштового відправлення з позначкою про невручення.
Порядок застосування дисциплінарних стягнень визначено у статті 19 Дисциплінарного статуту, частиною третьої якої передбачено, що під час визначення виду стягнення дисциплінарна комісія враховує характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, особу порушника, ступінь його вини, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, попередню поведінку поліцейського, його ставлення до служби.
Статтею 21 Дисциплінарного статуту передбачено, що дисциплінарне стягнення застосовується не пізніше одного місяця з дня виявлення дисциплінарного проступку і не пізніше шести місяців з дня його вчинення шляхом видання дисциплінарного наказу. У разі проведення службового розслідування за фактом вчинення дисциплінарного проступку днем його виявлення вважається день затвердження висновку за результатами службового розслідування. Перебування поліцейського на лікарняному (у період тимчасової непрацездатності) чи у відпустці не перешкоджає застосуванню до нього дисциплінарного стягнення.
Відповідно до частини першої статті 26 Дисциплінарного статуту у період дії воєнного стану службове розслідування проводиться з дотриманням вимог цього Статуту з урахуванням особливостей, визначених цим розділом. Службове розслідування призначається та проводиться у формі письмового провадження.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку № 893 службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення. Підставами для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
Частиною першою статті 10 Закону України від 12.05.2015 № 389-VIII "Про правовий режим воєнного стану" (далі - Закон № 389-VIII) у період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судів, органів прокуратури, органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, розвідувальних органів та органів, підрозділи яких здійснюють контррозвідувальну діяльність.
Відповідно до статті 16 Закону № 389-VIII за рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію в установленому порядку указом Президента України, утворені відповідно до законів України військові формування залучаються разом із правоохоронними органами до вирішення завдань, пов`язаних із запровадженням і здійсненням заходів правового режиму воєнного стану, згідно з їх призначенням та специфікою діяльності.
Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" у зв`язку з військовою агресією Російською Федерацією проти України, на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону № 389-VIII, з 05 години 30 хвилин 24.02.2022 на території України введено воєнний стан строком на 30 діб. У подальшому воєнний стан був неодноразово продовжений, зокрема, указами Президента України від 14.03.2022 № 133/2022 з 5 години 30 хвилин 26.03.2022 строком на 30 діб, від 18.04.2022 № 259/2022 з 5 години 30 хвилин 25.04.2022 строком на 30 діб та триває на момент розгляду цієї справи.