ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
справа № 440/8703/23
адміністративне провадження № К/990/3335/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 440/8703/23
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року (головуючий суддя Слободянюк Н.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2024 року (головуючий суддя Спаскін О.А., судді Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльності Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" щодо нерозгляду і ненадання публічної інформації на запит ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 10 червня 2023 року;
1.2. зобов`язати Недержавну некомерційну професійну організацію "Національна асоціація адвокатів України" розглянути запит ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 10 червня 2023 року з урахуванням висновків суду і надіслати ОСОБА_1 на електронну пошту публічну інформацію про те, скільки коштів було перераховано Національною асоціацією адвокатів України на користь Збройних сил України чи інших правоохоронних органів за період з 24 лютого 2022 року по 10 червня 2023 року, а також електронні копії підтвердних платіжних документів.
1.3. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що позивач звернувся до відповідача із запитом про отримання публічної інформації від 10 червня 2023 року, у якому просив надати інформацію про перераховані Недержавною некомерційною професійною організацією "Національна асоціація адвокатів України" кошти на користь Збройних Сил України за період з 24 лютого 2022 року по 10 червня 2023 року. Відповідач запит від 10 червня 2023 року отримав, однак всупереч вимогам статті 20 Закону "Про доступ до публічної інформації" будь-якої відповіді на вказаний запит не надав.
1.4. У додаткових поясненнях у справі, надісланих до суду першої інстанції 07 липня 2023 року, позивач зазначив, що вже після подання позову він отримав лист відповідача від 19 червня 2023 року як відповідь на його запит від 10 червня 2023 року, в якому відповідач вказує, що рішенням Ради адвокатів України від 20 травня 2023 року було обмежено доступ до інформації, яку він просив надати на запит. Позивач уважає вказану відповідь відповідача неналежним реагуванням на запит, оскільки у запиті від 10 червня 2023 року він просив надати відповідь на електронну пошту, у той час як відповідач надіслав відповідь на його абонентську скриньку у відділенні Укрпошти. Також позивач вказує, що рішення Ради адвокатів України не є обов`язковими для особи, яка бажає отримати публічну інформацію.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2024 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо визнання бездіяльності протиправною, суди виходили з того, що відповідачем розглянуто запит позивача від 10 червня 2023 року та надано відповідь листом № 1104/02/2-23 від 19 червня 2023 року, який позивач отримав 23 червня 2023 року, тобто до дати складання та подання позову до суду 27 червня 2023 року, а відтак позивач не довів факт допущення відповідачем бездіяльності щодо нерозгляду і ненадання публічної інформації на запит про отримання публічної інформації.
2.2. Також суди зазначили про те, що отримавши лист відповідача № 1104/02/2-23 від 19 червня 2023 року - 23 червня 2023 року та ознайомившись з його змістом, позивач не оскаржив дії щодо неналежного розгляду його запиту від 10 червня 2023 року чи відмови у наданні запитуваної інформації та відповідні доводи у цій справі не заявив, у зв`язку з чим оцінка змісту листа Національної асоціації адвокатів України № 1104/02/2-23 від 19 червня 2023 року не відноситься до предмету доказування у цій справі.
2.3. За умови відсутності підстав для задоволення вказаної позовної вимоги, суди відмовили і в задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" розглянути запит ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 10 червня 2023 року з урахуванням висновків суду і надіслати ОСОБА_1 на електронну пошту публічну інформацію про те, скільки коштів було перераховано Національною асоціацією адвокатів України на користь Збройних сил України чи інших правоохоронних органів за період з 24 лютого 2022 року по 10 червня 2023 року, а також електронні копії підтвердних платіжних документів, оскільки така вимога є похідною від основної позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" щодо нерозгляду і ненадання публічної інформації на запит ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 10 червня 2023 року.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2024 року і направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
4. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач вказав пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
4.1. Касатор зазначає про те, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що самостійна зміна розпорядником публічної інформації форми відповіді на запит з електронної (як просив позивач) на паперову не є порушенням закону, суперечить правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 25.04.2018 у справі № 2а-15055/12/2670. Також правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 26.06.2018 у справі № 800/369/17, від 05.11.2019 у справі № 9901/133/19 суперечить висновок судів про те, якщо розпорядник публічної інформації надав відповідь на запит, але з порушенням строків, встановлених статтею 20 Закону "Про доступ до публічної інформації", то позов про визнання такої бездіяльності протиправною не підлягає задоволенню.
4.2. Крім того касатор посилається на те, що відмовляючи у задоволенні вимоги про визнання протиправною відмови у надані йому інформації, яка оформлена листом від 19.06.2023, суд апеляційної інстанції вказав, що вимога про зобов`язання Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" розглянути запит ОСОБА_1 про отримання публічної інформації від 10 червня 2023 року з урахуванням висновків суду і надіслати йому на електронну пошту публічну інформацію є фактично похідною від основної позовної вимоги, а тому задоволенню не підлягає. Однак касатор уважає, що така позиція суду є надмірним формалізмом у сфері доступу до публічної інформації, про, що він зазначав і в апеляційній скарзі, але апеляційний суд ухилився від надання відповіді в цій частині. Позивач стверджує, що у разі якщо розпорядник публічної інформації надав відповідь на запит, але у цій відповіді відмовився надавати інформацію як публічну, то суд має вирішувати питання про правомірність такої відмови і у разі її неправомірності може зобов`язати розпорядника надати конкретну інформацію на запит. Тобто, якщо позивач у справі про доступ до публічної інформації заявляє одночасно вимогу про визнання протиправною бездіяльності щодо ненадання відповіді на запит з дотриманням встановлених законом строків, і також вимогу про зобов`язання надати таку інформацію, то друга вимога не є похідною, а тому навіть у випадку відмови у задоволенні позову щодо першої вимоги суд повинен надати змістовну оцінку другій вимозі.
4.3. Ураховуючи наведене, касатор вказує на те, що існує потреба сформувати висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 23 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України в контексті наступного питання: "чи є вимога про зобов`язання розглянути запит на отримання публічної інформації і її надання похідною до вимоги про визнання протиправним ненадання відповіді на запит у строки, встановлені статтею 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
6. ОСОБА_1 надіслав на електронну пошту Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" запит від 10 червня 2023 року (вх. №2389/О/1-23 від 12 червня 2023 року), у якому, посилаючись на Закон України "Про доступ до публічної інформації", просив надати інформацію про те скільки коштів було перераховано Недержавною некомерційною професійною організацією "Національна асоціація адвокатів України" на користь Збройних Сил України чи інших правоохоронних органів за період з 24 лютого 2022 року по 10 червня 2023 року, а також просив надати електронні копії підтвердних платіжних документів та надіслати відповідь в електронному (відсканованому) вигляді на його електронну пошту - ІНФОРМАЦІЯ_1 . Також позивачем було зазначено про те, що надання паперової відповіді не потрібне.
7. Відповідно до відмітки на штампі вхідної кореспонденції Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" вказаний запит зареєстровано за вх. №2389/О/1-23 12 червня 2023 року.
8. Листом Національної асоціації адвокатів України № 1104/02/2-23 від 19 червня 2023 року ОСОБА_1 повідомлено про те, що рішенням Ради адвокатів України від 20 травня 2023 року № 50 "Про закриття доступу до фінансової звітності органів адвокатського самоврядування на період запровадження воєнного стану", закрито доступ до фінансової звітності органів адвокатського самоврядування та вирішено не розголошувати вказану інформацію перед третіми особами, крім випадків передбачених законодавством, на період запровадження воєнного стану. Протягом трьох місяців після припинення чи скасування воєнного стану або стану війни оприлюднити фінансову звітність органів адвокатського самоврядування на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України за весь період неоприлюднення.
9. Вказаний лист надісланий ОСОБА_1 рекомендованим поштовим відправленням АТ "Укрпошта" 0407038788534, що підтверджується фіскальним чеком від 20 червня 2023 року, та згідно трекінгу відстеження поштового відправлення вручений адресату 23 червня 2023 року.
10. Вважаючи, що відповідач допустив бездіяльність щодо нерозгляду і ненадання публічної інформації на запит про отримання публічної інформації від 10 червня 2023 року, 27 червня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
11. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
13. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-VІ).
14. Статтею 1 Закону № 2939-VІ передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
15. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VІ).
16. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VІ доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
17. Статтею 12 Закону № 2939-VІ встановлено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
18. Статтею 13 Закону № 2939-VІ визначений перелік суб`єктів, які належать до розпорядників публічної інформації.
19. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:
1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;
2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;