ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
справа № 640/25705/19
адміністративне провадження № К/990/5077/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/25705/19
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення коштів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2022, ухвалене у складі судді Бояринцевої М.А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2023, ухвалену у складі: судді доповідача Мельничука В.П., суддів Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач) з вимогами:
- визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 21.11.2019 № 1669ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Києві (за місцем постійної дислокації у м. Києві), Управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 25.11.2019;
- поновити ОСОБА_1 на відповідній посаді в органі прокуратури України з 25.11.2019;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25.11.2019 по дату винесення судового рішення.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний наказ прийнято з порушенням норм чинного законодавства, а тому він підлягає скасуванню з поновленням її на посаді.
3. Позивачка, зокрема, зазначала, що в оскаржуваному наказі відсутні правові підстави звільнення, адже визначені пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" підстави для звільнення у вигляді реорганізації чи ліквідації Генеральної прокуратури України не відбулися, а мало місце лише її перейменування на Офіс Генерального прокурора.
4. Затверджена форма заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію для прокурорів Генеральної прокуратури України містить положення, що порушують вимоги законодавства, адже передбачає згоду на використання інформації, отриманої від фізичних чи юридичних осіб (в тому числі, анонімної), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.
5. Позивачка також зазначає, що під час тестування нею було виявлено ряд помилок і неточностей у сформульованих питаннях і відповідях, у зв`язку з чим нею подавалися відповідні заяви на ім`я голови кадрової комісії для призначення нового часу складання іспиту, проте їх не було розглянуто.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
6. ОСОБА_1 працювала на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Києві (з місцем постійної дислокації у м. Києві), Управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України.
7. 11.10.2019 ОСОБА_1 подала на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
8. Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій, а наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №234 створено Першу кадрову комісію та затверджено її склад.
9. 23.10.2019 ОСОБА_1 складала іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого нею отримано 69 балів (з мінімально необхідних 70), що зафіксовано у відомості про результати тестування.
10. 23.10.2019 і 24.10.2019 ОСОБА_1 подала на ім`я голови Кадрової комісії заяви, у яких вона висловила незгоду з результатами тестування, зокрема з огляду на некоректне формулювання питань.
11. Згідно з протоколом засідання Першої кадрової комісії від 24.10.2019 №4, розглянувши подані ОСОБА_1 заяви, Комісія не встановила правових підстав для внесення змін до загального підсумку завершеного заявником тестування (п. 38 третього питання порядку денного).
12. 29.10.2019 Перша кадрова комісія ухвалила рішення № 1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора", яким ОСОБА_1 визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
13. Наказом Генерального прокурора від 21.11.2019 №1669ц на підставі статті 9 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Києві (з місцем постійної дислокації у м. Києві), Управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 25.11.2019.
14. Не погоджуючись з указаним наказом, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
15. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2023, у задоволенні позову відмовлено.
16. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що, відповідно до пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, що затверджений наказом Генеральної прокуратури України від 03.10.2019 № 221, повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається.
17. Виключенням з цього правил є переривання іспиту (чи якщо він взагалі не відбувся) з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора. Лише за наявності вказаних обставин кадрова комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
18. У контексті викладеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у разі об`єктивної наявності технічних проблем під час тестування, у тому числі у разі некоректності питань, єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, і просить з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день.
19. Водночас, як установили суди попередніх інстанцій, тестування позивачкою не переривалося; під час проведення тестування жодних зауважень щодо коректності питань ОСОБА_1 не висловлювалося, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від члена комісії та прокурора причин не складалися.
20. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Перша кадрова комісія обґрунтовано відхилила заяви позивачки, подані після завершення тестування, у яких вона оспорювала його результати, та правомірно ухвалила рішення, яким, зважаючи на набраний позивачкою бал, визнала її такою, що не пройшла атестацію.
21. Суди попередніх інстанцій зазначили, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прямо передбачене підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" і пов`язане, зокрема, з наявністю рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
22. 13.02.2023 до Суду від позивачки надійшла касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2022 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.01.2023, у якій позивачка просить вказані судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
23. Ухвалою Суду від 10.03.2023 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
24. За доводами позивачки, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалюючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанцій не врахували висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 26.05.2022 у справі № 640/594/20, від 26.05.2022 у справі №420/4578/20.
25. За доводами позивачки у цих рішеннях містяться висновки про те, що в подібних правовідносинах суди мають оцінити аргументи про некоректність питань та відповідей, про що було зазначено у заяві, поданій до кадрової комісії; чи були розглянуті усі заяви прокурора; як саме перевірялася і чи перевірялася взагалі коректність питань, про які зазначав прокурор у заявах; чи були у кадрової комісії належні правові підстави залишити вказані заяви позивача без задоволення.
26. Позивачка наполягає, що вказані обставини суди попередніх інстанцій не досліджували.
27. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
28. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача ОСОБА_2, суддів Шевцової Н. В., Мацедонської В. Е.
29. У зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 у відставку призначено повторний автоматизований розподіл справи, за наслідками якого касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О. Р., суддів Соколова В. М., Єресько Л. О.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
31. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
32. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
33. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
34. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
35. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.
36. Відповідно до пункту 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
37. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
38. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
39. Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
40. Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
41. Відповідно до пункту 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
42. Пунктом 16 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
43. Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
44. Пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
45. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".