ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 червня 2024 року
м. Київ
справа № 320/17067/23
провадження № К/990/17523/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Національної спілки кінематографістів України до Кабінету Міністрів України, треті особи - Державне агентство з питань кіно, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, Чиханцов Микола Анатолійович, ОСОБА_9, Громадська організація "Творче об`єднання "Вавилон 13", про визнання протиправною та нечинною постанови, за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Дудіна С.О., Кушнової А.О., Щавінського В.Р. від 02 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кобаля М.І., Бужак Н.П., Костюк Л.О. від 23 квітня 2024 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 березня 2021 року № 277-р "Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу" утворено Раду з державної підтримки кінематографії". Постановою Кабінету Міністрів України від 07 березня 2023 року № 203 "Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії" повноваження членів Ради з державної підтримки кінематографії, утвореної розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 березня 2021 року № 277, продовжено на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування. Означена постанова набрала чинності 10 березня 2023 року. Вважаючи постанову Кабінету Міністрів України від 07 березня 2023 року № 203 протиправною, Національна спілка кінематографів України звернулась до суду з позовом.
Зважаючи на встановлені обставини справи, доводи учасників справи, ключовими у цій справі є питання: 1) чи порушено права та інтереси позивача оскарженою постановою? 2) чи підпадає позивач під критерії суб`єктів, які мають право на висування представників для участі в конкурсі на посаду члена Ради? 3) чи не було порушено відповідачем, шляхом прийняття постанови, якою продовжено повноваження Ради на весь період дії воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення, законодавчо встановленого обмеженого строку повноважень Ради? 4) чи дотримано відповідачем процедуру прийняття оскарженої постанови?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Національна спілка кінематографістів України звернулась до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи - Державне агентство з питань кіно, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, Чиханцов М.А., ОСОБА_9, Громадська організація "Творче об`єднання "Вавилон 13", про визнання протиправною та нечинною постанови, в якому просила:
- визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 07 березня 2023 року № 203 "Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року, позовні вимоги Національної спілки кінематографістів України було задоволено.
Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 07 березня 2023 року № 203 "Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії".
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що з огляду на сферу дії оскарженого позивачем нормативно-правового акта та діяльність позивача, на яку цей акт розповсюджує своє застосування, враховуючи особливість позовного провадження в окресленій категорії справ, позивачем було доведено його право на звернення до суду з цим позовом.
4. На підставі системного аналізу частини першої статті 9 Закону України "Про державну підтримку кінематографії в Україні", суд дійшов висновку про наявність імперативно закріпленого дворічного строку дії повноважень членів Ради та автоматичного припинення їх повноважень по закінченню такого строку без права повторного включення до складу Ради більш як на один строк поспіль.
5. Продовжуючи на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування повноваження членів Ради, Кабінет Міністрів України вийшов за межі повноважень, встановлених Законом України "Про державну підтримку кінематографії в Україні", чим порушив вимоги частини другої статті 19 Конституції України.
6. На основі аналізу приписів Регламенту Кабінету Міністрів України, суд дійшов висновку про те, що оскільки діяльність Держкіно спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів, проєкти актів Кабінету Міністрів України, підготовлені Держкіно, можуть бути внесені на розгляд Кабінету Міністрів України виключно Міністром Кабінету Міністрів України.
7. На розгляд Кабінету Міністрів України проєкт постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії", Держкіно підготовлений за власною ініціативою. Супровідний лист підписаний першим заступником Голови - Ю. Шевчук.
8. В порушення вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, проєкт оскарженої постанови внесено на розгляд Кабінету Міністрів України не Міністром Кабінету Міністрів України Олегом Немчіновим, а першим заступником Голови Держкіно Ю. Шевчук.
9. Також суд дійшов висновку про порушення Держкіно, як розробником проєкту спірної постанови, пункту 1 § 42 Регламенту Кабінету Міністрів України, як одного з етапів проходження нормотворчого процесу означеним проєктом, в частині проведення публічних консультацій з представниками заінтересованих сторін.
10. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2024 року на користь Національної спілки кінематографістів України стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 15000,00 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Кабінет Міністрів України звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити Національній спілці кінематографів України у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій установлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 березня 2021 року № 277-р "Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу" утворено Раду з державної підтримки кінематографії у складі згідно з додатком, відповідно до якого до складу Ради увійшли:
- ОСОБА_1 - креативний продюсер, телеведучий, актор;
- ОСОБА_10 - кіно- та телевізійний продюсер;
- ОСОБА_3 - режисер-постановник;
- ОСОБА_4 - продюсер;
- ОСОБА_5 - виконавчий продюсер;
- ОСОБА_6 - продюсер, кінознавець;
- ОСОБА_7 - актор, режисер;
- Чиханцов Микола Анатолійович - керівник Адвокатського та ріелторського об`єднання України;
- ОСОБА_9 - продюсер.
Цим розпорядженням визнано таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 06 березня 2019 року № 202 "Про утворення Ради з державної підтримки кінематографії та затвердження її складу".
13. Супровідним листом Держкіно від 17 лютого 2023 року на розгляд Кабінету Міністрів України внесено проєкт постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії", підготовлений Держкіно за власною ініціативою та підписаний першим заступником Голови Ю. Шевчук .
У пояснювальній записці вказано, що метою прийняття акта є нормативно-правове регулювання питань щодо роботи Ради в умовах воєнного стану.
14. Постановою Кабінету Міністрів України від 07 березня 2023 року № 203 "Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії" повноваження членів Ради з державної підтримки кінематографії, утвореної розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 березня 2021 року № 277, продовжено на весь період воєнного стану та протягом трьох місяців з дня його припинення чи скасування; формування нового складу Ради з державної підтримки кінематографії в період воєнного стану не проводиться.
Постанова набрала чинності 10 березня 2023 року.
15. Вважаючи постанову Кабінету Міністрів України від 07 березня 2023 року № 203 "Деякі питання організації роботи Ради з державної підтримки кінематографії" протиправною, Національна спілка кінематографів України звернулась до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування частини другої та четвертої статті 9 Закону України "Про державну підтримку кінематографії в Україні" та статті 55 Конституції України.
17. Скаржник наголошує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень, а саме статті 12 "Про правовий режим воєнного стану" та Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 65/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", частини дев`ятої статті 46 Закону України "Про Кабінет Міністрів", статті 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та пункту 84 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736.
18. Кабінет Міністрів України в касаційній скарзі також зазначає, що до закінчення дворічного терміну перебування на посадах членів Ради, Урядом 07 березня 2023 року було продовжено їх повноваження з державної підтримки кінематографії. Таким чином, повноваження членів Ради, після спливу дворічного строку автоматично не припинилися, що робить можливим та законним подальше виконання своїх обов`язків вказаними особами (членами Ради).
19. Національна спілка кінематографістів України подала відзив на касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
20. Державне агентство з питань кіно подало відзив на касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року, у якому просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити Національній спілці кінематографістів України у задоволенні позовних вимог.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
21. Преамбулою Закону України "Про державну підтримку кінематографії в Україні" визначено, що цей Закон визначає засади державної підтримки кінематографії в Україні, що має на меті створення сприятливих умов для розвитку кіновиробництва, встановлення прозорих процедур здійснення фінансування державою проектів у сфері кінематографії.
22. Відповідно до частин першої, другої статті 9 Закону України "Про державну підтримку кінематографії в Україні" з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії у формах, передбачених статтею 7 цього Закону, Кабінетом Міністрів України в установленому ним порядку утворюється Рада з державної підтримки кінематографії (далі - Рада) у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Після закінчення дворічного строку повноваження члена Ради припиняються автоматично. Одна й та сама особа не може бути включеною до складу Ради більш як на один строк поспіль.
До складу Ради включаються особи, запропоновані:
1) центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері кінематографії, - одна особа;
2) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері кінематографії, - одна особа;
3) творчими спілками, громадськими об`єднаннями, господарськими об`єднаннями, статутні документи яких передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та/або телебачення і діяльність яких є активною (упродовж останніх трьох років організовують періодично, не рідше одного разу на рік, громадські заходи щодо проблем у сфері кінематографії: ініціюють публічні обговорення актуальних питань, публічні дискусії у професійній сфері тощо), - сім осіб, одна з яких повинна мати вищу юридичну освіту, а одна - вищу економічну освіту.
23. Згідно зі статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
24. Статтею 117 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
25. Принципи діяльності Кабінету Міністрів України закріплено у статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до якої діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Згідно з частинами першою та другою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
27. Частиною третьою статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності у мирний час і в умовах правового режиму воєнного стану.
29. Пунктом 1 § 48 Глави 5 Регламенту передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Прем`єр-міністром, Першим віце-прем`єр-міністром, віце-прем`єр-міністром, міністром, який не очолює міністерство, а також міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (крім тих органів, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів), державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.