ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 червня 2024 року
м. Київ
справа № 160/19750/22
адміністративне провадження № К/990/4000/24
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Кравчука В.М., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/19750/22
за позовом Громадської організації (далі - ГО) "Платформа Громадський Контроль", ГО "Збережи Дніпро" до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради, про визнання протиправними та нечинними рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГО "Збережи Дніпро"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.08.2023, ухвалене у складі головуючої судді Царікової О.В.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Семененка Я.В., суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.12.2022 ГО "Платформа Громадський Контроль" звернулась до суду з позовом, у якому просила:
визнати протиправним та нечинним пункту 1 рішення Дніпровської міської ради від 02.09.2020 №84/60 "Про затвердження проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра";
визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11 "Про затвердження змін до проєкту плану зонування території м. Дніпра" зі змінами та доповненнями.
В обґрунтування позовних вимог ГО "Платформа Громадський Контроль" вказувало на прийняття оскаржуваних рішень з порушенням вимог чинного законодавства України в частині періодичності та процедури внесення змін до містобудівної документації.
2. Ухвалою судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.12.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі №160/19750/22 за позовом ГО "Платформа Громадський Контроль".
3. 27.12.2022 ГО "Збережи Дніпро" звернулось до суду з позовом, у якому просила:
визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 02.09.2020 №84/60 "Про затвердження проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" в частині зміни функціонального призначення частини території по вул. Набережна Перемоги вздовж житлових масивів 4-6 навпроти будинків 110-128 у м. Дніпро з території зелених насаджень загального користування на проектну зону громадської забудови;
визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11 "Про затвердження змін до проєкту плану зонування території м. Дніпра" зі змінами та доповненнями в частині зміни функціонального призначення частини території по вул. Набережна Перемоги вздовж житлових масивів 4-6 навпроти будинків 110-128 у м. Дніпро з території зелених насаджень загального користування на проектну зону громадської забудови;
зобов`язати Дніпровську міську раду внести інформацію про території, віднесені до екологічної мережі, затвердженої рішенням Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 №176-8/VII "Про затвердження проєкту формування екологічної мережі Дніпропетровської області" (зі змінами) до Генерального плану м. Дніпра та плану зонування м. Дніпра.
В обґрунтування позовних вимог ГО "Збережи Дніпро" зазначило, що при прийнятті спірних рішень порушено процедуру внесення змін до Генерального плану міста та приписи державних будівельних норм. Також позивач зазначав, що спірними рішеннями, без належного обґрунтування та врахування позиції мешканців територіальної громади, зменшено зелені насадження міста.
4. Ухвалою судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.01.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі №160/20637/22 за позовом ГО "Збережи Дніпро".
5. Ухвалою судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.02.2023 прийнято до свого провадження справу №160/20637/22; об`єднано в одне провадження №160/19750/22 адміністративні справи №160/19750/22 та №160/20637/22.
6. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 01.08.2023, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023, частково задовольнив позовні вимоги ГО "Платформа Громадський Контроль" та ГО "Збережи Дніпро":
визнав протиправним та нечинним пункт 1 рішення Дніпровської міської ради від 02.09.2020 № 84/60 "Про затвердження проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра";
визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11 "Про затвердження проекту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра";
у задоволенні решти заявлених позовних вимог - відмовив.
7. 26.01.2024 ГО "Збережи Дніпро" звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.08.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023 у справі №160/19750/22 в частині відмови у задоволенні позовних вимог з ухваленням нового судового рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі шляхом зобов`язання Дніпровської міської ради внести інформацію про території віднесені до екологічної мережі, затвердженої рішенням Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 №176-8/VII "Про затвердження проєкту формування екологічної мережі Дніпропетровської області" (зі змінами) до Генерального плану м. Дніпра та плану зонування м. Дніпра.
8. Верховний Суд ухвалою від 18.03.2024 поновив ГО "Збережи Дніпро" строк на касаційне оскарження рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.08.2023 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 30.11.2023 у справі №160/19750/22; відкрив касаційне провадження за вказаною вище касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
9. 28.03.2024, 02.04.2024 та 01.04.2024 від Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, відповідно, до Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу позивача, у яких Дніпровська міська рада та її Департамент по роботі з активами просять залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані ГО "Збережи Дніпро" судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Дніпропетровської міської ради від 25.07.2007 № 2/17 було затверджено проєкт Генерального плану розвитку міста Дніпропетровська на період до 2026 року.
19.09.2018 Дніпровською міською радою було прийнято рішення № 91/35 про надання дозволу на розроблення проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра.
Рішенням Дніпровської міської ради від 25.03.2020 № 108/55 "Про затвердження проєкту внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра" було вирішено:
1. Затвердити проєкт внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра та у його складі науково-проєктну документацію "Історико-архітектурний опорний план. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпра" (додається).
2. При визначенні відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації План зонування території міста, затверджений рішенням міської ради від 22.07.2015 №54/66, - застосовувати в частині, що не суперечить генеральному плану розвитку міста.
3. Контроль за виконанням цього рішення покласти на секретаря Дніпровської міської ради і голову постійної комісії міської ради з питань архітектури, містобудування та земельних відносин.
В подальшому, рішенням від 02.09.2020 №84/60 "Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" Дніпровська міська рада вирішила затвердити проект внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра та у його складі науково-проєктну документацію "Історико-архітектурний опорний план. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпра" (пункт 1); при визначенні відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації план зонування території міста застосовувати в частині, що не суперечить генеральному плану розвитку міста (пункт 3); рішення Дніпровської міської ради від 25.03.2020 № 108/55 ""Про затвердження проєкту внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра" вважати таким, що втратило чинність (пункт 4).
Рішенням Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11 "Про затвердження проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра" було затверджено проєкт внесення змін до плану зонування території м. Дніпра, а також внесено зміни до рішення міської ради від 02.09.2020 № 84/60 "Про затвердження проєкту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра", виключено пункт 3 цього рішення.
Рішенням Дніпровської міської ради від 24.11.2021 №88/12 "Про внесення змін до проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра" вирішено внести зміни до проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра, затвердженого рішенням Дніпровської міської ради від 20.10.2021 № 212/11 "Про затвердження проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра", виклавши пояснювальну записку у новій редакції, що додається.
ГО "Платформа Громадський Контроль" та ГО "Збережи Дніпро" вважаючи протиправними пункт 1 рішення Дніпровської міської ради від 02.09.2020 №84/60 "Про затвердження внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" та рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11 "Про затвердження проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра", звернулись до суду з позовами, які були об`єднані в одне провадження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Частково задовольняючи позовні вимогисуд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позивачі згідно із їх статутами та з урахуванням положень Конституції України та Орхуської Конвенції, ратифікованої Законом України від 06.07.1999 № 832-ХІV "Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля" (далі - Орхуська Конвенція) мають право на звернення до суду з цими позовними вимогами для захисту прав їх членів, зокрема, екологічних прав, оскільки внаслідок прийняття оскаржуваних рішень значно збільшувалися зони громадської забудови за рахунок територій зелених насаджень, наявність яких обумовлена дотриманням певного екологічного балансу між необхідністю розвитку міста та необхідністю збереження безпечного довкілля для мешканців міста.
Щодо суті та змісту прийнятого відповідачем пункту 1 рішення від 02.09.2020 №84/60, яким було внесено зміни до генерального плану міста, суди попередніх інстанцій, визнаючи його протиправним та нечинним, виходили із того, що прийняттю вказаного рішення повинна передувати процедура затвердження змін до генерального плану, передбачена статтями 17, 21 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), а також відповідач повинен був дотриматися строків внесення змін до генерального плану, визначених частиною дев`ятою статті 17 Закону № 3038-VI (в редакції, яка діяла на час прийняття оспорюваного рішення), чого відповідачем не було дотримано.
У зв`язку із визнанням протиправними змін до генерального плану розвитку м. Дніпра, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, визнав протиправним і рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11 "Про затвердження проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра" як похідну позовну вимогу, оскільки план зонування не може суперечити генеральному плану, яким, з огляду на визнання протиправним пункту 1 рішення від 02.09.2020 №84/60, не передбачено змін функціонального призначення частини території по вул. Набережна Перемоги вздовж житлових масивів 4-6 навпроти будинків 110-128 у м. Дніпро з території зелених насаджень загального користування на проектну зону громадської забудови.
При цьому, відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними та нечинними змін та доповнень, які вносилися до рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11 "Про затвердження проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра" рішенням Дніпровської міської ради від 24.11.2021 №88/12 "Про внесення змін до проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпра", суди попередніх інстанцій виходили із того, що зміни та доповнення, які внесені вказаним рішенням Дніпровської міської ради від 24.11.2021 № 88/12, є невід`ємною частиною рішення Дніпровської міської ради від 20.10.2021 №212/11, а тому, у зв`язку з визнанням протиправним та нечинним основного рішення Дніпровської міської ради, яким було затверджено проєкт внесення змін до плану зонування території м. Дніпра, втрачають свою чинність і зміни та доповнення, які внесені до цього рішення.
Також, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні заявленої ГО "Збережи Дніпро" позовної вимоги про зобов`язання Дніпровської міської ради внести інформацію про території віднесені до екологічної мережі, затвердженої рішенням Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 № 176-8/VII "Про затвердження проєкту формування екологічної мережі Дніпропетровської області" (зі змінами) до Генерального плану м. Дніпра та плану зонування м. Дніпра, виходив із того, що судом визнані протиправними та нечинними основні нормативно-правові акти, що змінювали функціональне призначення територій, тому права ГО "Збережи Дніпро" у відповідній частині не потребують додаткового захисту шляхом зобов`язання відповідача вчинити певні дії.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційну скаргу ГО "Збережи Дніпро" мотивувала тим, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання Дніпровської міської ради внести інформацію про території віднесені до екологічної мережі, затвердженої рішенням Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 №176-8/VII "Про затвердження проєкту формування екологічної мережі Дніпропетровської області" (зі змінами) до Генерального плану м. Дніпра та плану зонування м. Дніпра, неправильно застосували положення статей 2, 5 Орхуської Конвенції, та статті 11 Закону України від 05.11.2009 № 1704-VI "Про будівельні норми" (далі - Закон № 1704-VI), а також пункти 3.20, 5.15 Державних будівельних норм Б.2.2-12:2019 "Планування і забудова територій", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 26.04.2019 № 104 (далі - ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування і забудова територій"), оскільки відображення зелених ліній у містобудівній документації кореспондується із обов`язком держави щодо забезпечення права громадськості на екологічну інформацію стосовно усіх озеленених територій загального користування, рекреаційних лісів і лісопарків (існуючих та тих, що резервуються), об`єктів природного заповідного фонду, зон охоронного ландшафту, а не відображення таких ліній порушує право на повну, всебічну і відкриту екологічну інформацію, а також порушує законний екологічний інтерес, що безпосередньо пов`язаний зі збереженням територій значної екологічної цінності на яких, з метою їх збереження, встановлюються містобудівні обмеження, що позначаються зеленими лініями. Також ГО "Збережи Дніпро" у своїй касаційній скарзі зазначила, що відсутність встановлених затверджених зелених ліній може призводити до подальшого скорочення озеленених територій загального користування, рекреаційних лісів і лісопарків, тощо, що у свою чергу не може не впливати на довкілля.
13. У відзивах на касаційну скаргу ГО "Збережи Дніпро" відповідач вказує на відсутність порушеного права ГО та відповідно й про відсутність права звернення до суду, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.
14. У поясненнях щодо касаційної скарги ГО "Збережи Дніпро" третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, заперечуючи проти цієї касаційної скарги вказує на помилковість доводів позивача про неврахування території екологічної мережі, затвердженої рішенням Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 №176-8/VII "Про затвердження проєкту формування екологічної мережі Дніпропетровської області" в містобудівній документації, оскільки матеріалами генерального плану міста прямо передбачено, що подальший розвиток об`єктів природо-заповідного фонду повинен проводитись відповідно до зазначеного вище рішення Дніпропетровської обласної ради.
При цьому, Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради у своїх поясненнях вказує на те, що при розроблені містобудівної документації, яка є предметом судового розгляду у цій справі, застосовувались діючі на той час ДБН Б.1.1-15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту" та ДБН Б.1.1-22:2017 "Містобудування. Склад та зміст плану зонування території", які не визначали, що зелені лінії є обов`язковою складовою частиною генерального плану або плану зонування населеного пункту та не встановлювали механізм їх визначення. При цьому, складовою частиною системи містобудівної документації, окрім генерального плану та плану зонування, є також детальний план території, при розробці та затвердженні якого можуть бути відображені зелені лінії, як цього вимагає пункт 5.15 ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування і забудова територій".