ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 травня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/49/23
Провадження № 11-15заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Є. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
за участю:
секретаря судового засідання Зейфман І. М.,
представника ОСОБА_1 - Шупені В. М.,
представниці Президента України - Байдаченко О. І.,
представниці Державної міграційної служби України - Бобруц І. В.,
розглянула в судовому засіданні справу № 990/49/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна міграційна служба України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 08 вересня 2022 року № 638/2022 в частині припинення громадянства України ОСОБА_1
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2023 року (судді Стрелець Т. Г., Стеценко С. Г., Шарапа В. М., Єзєров А. А., Тацій Л. В.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У березні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - відповідач), третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна міграційна служба України (далі - ДМС України), про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 08 вересня 2022 року № 638/2022 Про припинення громадянства" (далі - Указ № 638/2022) в частині припинення громадянства України позивача.
2. На обґрунтування позову зазначив, що Указ № 638/2022 стосовно нього є незаконним та протиправним, прийнятим з порушенням приписів Конституції України.
3. Стаття 19 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України" (далі - Закон № 2235-III) визначає підстави для втрати громадянства України, які суперечать статті 25 Конституції України, відповідно до якої громадянин України не може бути позбавлений громадянства України і права змінити громадянство.
4. Приписи статті 19 Закону № 2235-III установлюють санкції / покарання за те, що особа / громадянин користується своїм правом на набуття громадянства іншої держави. Наполягає на відсутності чітко регламентованої процедури виявлення територіальними підрозділами ДМС України факту наявності у громадянина України громадянства / підданства іншої країни, а тому оскаржуваний Указ є незаконним.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
5. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
6. Рішення мотивовано тим, що, видаючи Указ № 638/2022, відповідач діяв у межах повноважень, визначених пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України, пунктом 1 частини першої статті 22 Закону № 2235-ІІІ, та з урахуванням подання і пропозицій відповідних компетентних органів, спрямованих відповідно до Конституції України, законів України, рішень Ради національної безпеки і оборони України на досягнення легітимних цілей захисту інтересів національної безпеки та запобігання злочинам.
7. Суд першої інстанції зазначив про безпідставність доводів представника позивача щодо порушення прав позивача, передбачених статтею 25 Конституції України як норми прямої дії, оскільки він як громадянин України не міг бути позбавлений громадянства України всупереч його волі. Відповідач не вчинив дій, спрямованих на позбавлення позивача громадянства України, тоді як позивач у повнолітньому віці добровільно набув громадянство іншої держави.
8. Правові гарантії, передбачені статтею 25 Конституції України та пунктом 3 частини першої статті 2 Закону № 2235-ІІІ, стосовно позивача не були порушені, оскільки він не був позбавлений громадянства України, внаслідок видання Указу № 638/2022 він не став апатридом, тобто особою без громадянства. Оскаржуваний Указ № 638/2022 не є санкцією (покаранням), не має наслідком видворення позивача та не створює для нього ситуації невизначеності щодо перебування в Україні.
9. Оскаржуваний Указ № 638/2022 у частині, яка стосується позивача, є пропорційним переслідуваній легітимній меті. Дії відповідача не були протиправними, а також такими, які можна було б назвати свавільними. Позивач втратив громадянство внаслідок добровільного набуття ним громадянства іншої держави.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
10. В апеляційній скарзі представник позивача просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
11. На думку скаржника, в цій справі наявний факт невиконання належної процедури стосовно реалізації правил статті 19 Закону № 2235-III, оскільки немає офіційних документів від компетентних органів Румунії, які б підтверджували як юридичний факт наявності у позивача громадянства цієї держави, так і добровільний характер його набуття. Вважає, що суд першої інстанції не надав належної оцінки доводам, викладеним у позовній заяві.
12. Принцип єдиного громадянства не містить прямої заборони на
подвійність / множинність громадянства в громадян України, що відповідає приписам Конституції України.
13. Лист Служби безпеки України (далі - СБУ) від 06 вересня 2022 року
№ 5/6/4-13456, у якому зазначено інформацію про те, що позивач у 2017 році добровільно набув громадянство Румунії та має паспорт громадянина Румунії № НОМЕР_1, не може бути документом, який вимагається пунктом 87 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України
від 27 березня 2001 року № 215/2001 "Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України" (далі - Порядок), оскільки такий не вказує на: належність фотокопії паспорта громадянина Румунії № НОМЕР_1 від 22 березня 2017 року саме позивачу; добровільний характер набуття громадянства особою після досягнення нею повноліття; наявність в особи на момент видання Указу № 638/2022 громадянства іншої держави.
14. З наданої фотокопії паспорта громадянина Румунії № НОМЕР_1 випливає, що той є дійсним з 22 березня 2017 року до 22 березня 2027 року, проте інформації саме про дату набуття громадянства особою в ньому не зазначено, як і не вказано в самому листі СБУ, у який спосіб встановлено, що особа набула громадянство іноземної держави саме у 2017 році. Наведене має значення, оскільки якщо громадянство Румунії набуто особою за народженням автоматично або автоматично до 01 березня 2001 року, а саме до дати набрання чинності Законом № 2235-ІІІ, то відповідно наявність / відсутність вимог підпунктів "а", "г" абзацу третього пункту 1 частини першої статті 19 цього Закону має бути
перевірена / встановлена. Момент (дата) отримання особою паспорта не є тотожним моменту отримання / набуття особою громадянства. Така позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, яка викладена у постанові № 9901/166/21 від 15 вересня 2022 року.
15. Скаржник вважає, що висновки суду першої інстанції щодо документального підтвердження наявності в позивача громадянства Румунії та добровільного характеру його набуття є помилковими, оскільки рішення територіальних і центральних органів ДМС України та Комісії при Президентові України з питань громадянства ґрунтуються винятково на єдиному листі СБУ з доданою фотокопією паспорта громадянина Румунії № 060716579, що відповідно виключає будь-яку об`єктивність у їх діях та обґрунтованість рішення.
Рух апеляційної скарги
16. Ухвалою від 23 січня 2024 року Велика Палата Верховного Суду відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою у цій справі та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали справи № 990/49/23.
17. Ухвалою від 15 лютого 2024 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 29 лютого 2024 року, а ухвалою від 29 лютого 2024 року визначила здійснювати розгляд справи у судовому засіданні на 11 квітня 2024 року.
Короткий зміст викладених у відзивах на апеляційну скаргу доводів
18. Від представника відповідача до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, оскільки таке ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
19. Від представника третьої особи до суду поданий відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить у її задоволенні відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін. Вважає рішення суду першої інстанції законним, обґрунтованим і таким, що прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що суд першої інстанції на підставі належних та допустимих доказів установив, що у матеріалах справи наявні копії матеріалів з питань громадянства України, за якими відповідачем прийнято рішення про припинення громадянства України позивача, зокрема копія паспорта громадянина Румунії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, № НОМЕР_1, виданого 22 березня 2017 року, що свідчить про те, що цей паспорт отриманий позивачем у повнолітньому віці за його добровільним зверненням до іншої держави. Позивачем та його представником не надано суду заперечень щодо належності зазначеного паспорта позивачу.
20. На переконання ДМС України, оскаржуваний Указ № 638/2022 видано відповідно до Закону № 2235-ІІІ та Конституції України, у межах наданих повноважень та з дотриманням установленої процедури.
21. 28 лютого 2024 року до Великої Палати Верховного Суду від представника позивача надійшли відповіді на відзиви відповідача та ДМС України, у яких він просить задовольнити апеляційну скаргу, скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов у цій справі.
Установлені судом першої інстанції обставини справи
22. Суд першої інстанції установив, що згідно з інформацією, зазначеною в паспорті громадянина України серії НОМЕР_2 та поданні про втрату громадянства України, позивач народився ІНФОРМАЦІЯ_2 в селі Старий Вовчинець Глибоцького району Чернівецької області та належав до громадянства України з 24 серпня 1991 року на підставі пункту 1 статті 3 Закону № 2235-III.
23. 07 вересня 2022 року за вхідним номером 3039-22 до ДМС України надійшов лист СБУ від 06 вересня 2022 року № 5/6/4-13456 "Щодо подвійного громадянства громадян України" з додатками, серед яких копія паспорта громадянина Румунії № НОМЕР_1 на ім`я позивача.
24. 07 вересня 2022 року голова ДМС Українизатвердив подання про втрату громадянства України ОСОБА_1 у зв`язку з добровільним набуттям ним громадянства держави Румунії. Як правове обґрунтування подання зазначено пункт 1 частини першої статті 19 Закону № 2235-III.
25. Затвердженню подання передував висновок т. в. о. начальника Чернівецького відділу Управління ДМС України в Чернівецькій області щодо наявності підстав для втрати громадянства України на підставі інформації, викладеної у листі СБУ № 5/6/4-13456 від 06 вересня 2022 року, згідно з якою позивач у 2017 році добровільно набув громадянство Румунії та має паспорт громадянина Румунії № НОМЕР_1 .
26. Згідно з інформацією, зазначеною в протоколі № 5, 07 вересня 2022 року Комісія при Президентові України з питань громадянства ухвалила внести на розгляд відповідача пропозицію про задоволення подання про втрату громадянства України та вважати ОСОБА_1 таким, що втратив громадянство України.
27. 08 вересня 2022 року з посиланням на пункт 26 статті 106 Конституції України, статті 17, 19 Закону № 2235-IIIвідповідач видав Указ № 638/2022, яким постановив вважати таким, що втратив громадянство України, зокрема, позивач, 1969 року народження, уродженець та житель Чернівецької області.
28. Не погодившись із правомірністю Указу № 638/2022, позивач звернувся до Верховного Суду з позовом за захистом своїх прав.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Приписи частини другої статті 19 Конституції України визначають, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Частиною другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом (стаття 4 Конституції України).
32. Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство (частина перша статті 25 Конституції України).
33. Виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства (пункт 2 статті 92 Конституції України).
34. Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
35. Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.
36. Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
37. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом № 2235-III.
38. Згідно зі статтею 1 Закону № 2235-III громадянство України - це правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках.
39. За пунктом 4 частини першої статті 3 Закону № 2235-III громадянами України є особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.
40. Відповідно до статті 17 Закону № 2235-III громадянство України припиняється: 1) внаслідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
41. Підстави для втрати громадянства України регламентовано статтею 19 Закону № 2235-III, згідно з пунктом 1 частини першої якої підставою для втрати громадянства України є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.
42. Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатись із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.
Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки:
а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;
б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями;
в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;
г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.
Іншими підставами для втрати громадянства України є:
набуття особою громадянства України на підставі статті 9 цього Закону внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів (пункт 2 частини першої статті 19 Закону № 2235-III);
добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов`язком чи альтернативною (невійськовою) службою (пункт 3 частини першої статті 19 Закону № 2235-III).
43. Отже, припинення громадянства України внаслідок його втрати через активні дії повнолітньої людини, спрямовані на набуття громадянства іншої держави, не є позбавленням громадянства України. Можливість змінити громадянство України є гарантованою (частина перша статті 25 Конституції України, пункт 4 частини першої статті 2 Закону № 2235-ІІІ).
44. Пунктом 3 частини першої статті 24 Закону № 2235-ІІІ визначено, що повноваження щодо підготовки подань про втрату особами громадянства України і разом із необхідними документами надсилання їх на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства.
45. Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.
46. Ураховуючи викладене, Президент України має право видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України.
47. Нормативно-правовим актом, який згідно із Законом № 2235-III визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України, є Порядок.
48. Відповідно до пункту 87 Порядку для припинення громадянства України внаслідок його втрати територіальні органи ДМС України, дипломатичні представництва чи консульські установи України готують та подають: а) подання про втрату громадянства України; б) документ, що підтверджує перебування особи у громадянстві України; в) один із таких документів: документ, що підтверджує добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, разом із документом, який підтверджує, що на момент такого набуття громадянин України досяг повноліття (у випадку, передбаченому пунктом 1 частини першої статті 19 Закону) […]; г) документ, який підтверджує, що громадянин України внаслідок втрати громадянства України не стане особою без громадянства. Такий документ не вимагається в тому випадку, коли оформлення документів про припинення громадянства України внаслідок втрати здійснюється відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 Закону № 2235-III.
49. Згідно з пунктом 104 Порядку про виявлення підстави для втрати громадянства України особою, яка проживає на території України, територіальний підрозділ ДМС України за місцем проживання особи повідомляє територіальний орган ДМС України.
Територіальний орган ДМС України перевіряє наявність підстави для втрати громадянства України.
У разі необхідності територіальний орган ДМС України може звернутися до органів СБУ для перевірки у межах їх компетенції наявності підстави для втрати громадянства України. Про результати перевірки органи СБУ повідомляють територіальний орган ДМС України не пізніш як у двомісячний строк з дня одержання звернення.
У разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України територіальний орган ДМС України готує подання про втрату особою громадянства України та надсилає його разом із документами, передбаченими підпунктами "б" і "в" статті 87 цього Порядку, до ДМС України.
50. Згідно із частиною восьмою статті 18 Закону України "Про національну безпеку України", пунктом 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360, саме ДМС України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
51. ДМС України розглядає подання про втрату громадянства України та подані разом із ним документи.
52. У разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України ДМС України затверджує подання про втрату громадянства України та надсилає його разом із поданими документами до Комісії при Президентові України з питань громадянства.
53. Пунктом 110 Порядку передбачено, що попереднє опрацювання та підготовку матеріалів з питань громадянства України на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.
54. Згідно з пунктом 111 Порядку Комісія при Президентові України з питань громадянства перевіряє:
- відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України;
- підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України;