ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2024 року
м. Київ
справа №240/2236/23
адміністративне провадження № К/990/28657/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
суддів: Стародуба О.П. та Шарапи В.М.,
при секретарі судового засідання Кірієнко Н.Є.,
за участю:
представника відповідача Леончук К.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №240/2236/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року (ухвалене суддею-доповідачем Поповою О.Г.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Курка О. П. Боровицького О. А.)
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1, скаржник) звернулася до адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - Управління, відповідач) про визнання протиправною бездіяльність Управління та зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити їй щомісячну грошову доплату в розмірі двох мінімальних заробітних плат, встановленої статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ (далі - Закон №796-ХІІ), з 20 липня 2022 року.
2. В обґрунтування позову зазначає, що є непрацюючим пенсіонером, проживає в м. Коростень, яке віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, та перебуває на обліку у відповідача. У зв`язку із прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року №6-р/2018, відповідач, на думку позивача, повинен був нараховувати та виплачувати їй доплату (підвищення) до пенсії як непрацюючому пенсіонеру відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ, однак таке підвищення не виплачується.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2023 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною відмову Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про нарахування та виплату підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону №796-XII.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач статусу учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС чи потерпілого від Чорнобильської катастрофи не має, а тому попри те, що остання хоча і є непрацюючим пенсіонером та проживає на території радіоактивного забруднення, однак не належить до категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на отримання компенсації у вигляді підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ, не має. Суди попередніх інстанцій також вказали, що відмовляючи у нарахуванні та виплаті позивачу підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ, відповідач не здійснив повного аналізу обставин, з`ясування яких є необхідним і важливим при розгляді вказаного питання, обмежившись наданням відповіді, яка фактично носить формальний характер, а тому належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача, враховуючи наведені у постанові висновки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, позивач звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій та змінити рішення суду першої інстанції і викласти пункт 3 резолютивної частини вказаного рішення у наступній редакції: "зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-ХІІ, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 39 Закону №796-XII, у зв`язку із чим дійшли протиправних висновків про визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який встановлено на 01 січня календарного року, розрахунковою величиною, що підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону №796-ХІІ.
7. Скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували при ухваленні оскаржуваних судових рішень висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі №240/4937/18 (Пз/9901/55/18), про те, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року №6-р/2018 та статті 39 Закону №796-ХІІ із 17 липня 2018 року особа має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону №796-ХІІ.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Касаційна скарга надійшла до суду 18 серпня 2023 року.
9. Ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/2236/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2024 року закінчено підготовчі дії у справі № 240/2236/23 та призначено її до розгляду у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 30 квітня 2024 року о 14 годині 30 хвилин.
11. Під час розгляду цієї справи в касаційному порядку учасники справи клопотань не заявляли.
Позиція інших учасників справи
12. 14 травня 2024 року від позивача надійшли пояснення, в яких ОСОБА_1 зазначила, що з 26 серпня 2011 року проживає в місті Коростень. Вказує, що це місто віднесено до територій радіоактивного забруднення, а тому вона як непрацюючий пенсіонер, що тут проживає, має право на отримання щомісячної доплати до пенсії, яка передбачена статтею 39 Закону № 796-ХІІ.
13. 14 травня та 23 травня 2024 року від Управління надійшли відзив та додаткові пояснення у справі, де відповідач наголошує на тому, що у позивача права на отримання щомісячної доплати до пенсії, яка передбачена статтею 39 Закону № 796-ХІІ, немає. Вказане відповідач мотивує висновком, викладеним у постанові Верховного Суду від 25 квітня 2024 року у справі № 240/21598/22, та відсутністю у ОСОБА_1 посвідчення, яке підтверджує статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи.
Крім того, у відзиві Управління вказує на наявність великої кількості фактів "зловживань" особами правом на отримання зазначеного підвищення. Зазначає, що про такі факти свідчать відомості про масову перереєстрацію осіб із територій, проживання на яких не надає права на отримання доплат, до відповідних зон безумовного та гарантованого відселення і про масові звільнення для отримання статусу непрацюючого та, відповідно, як наслідок, набуття права на отримання зазначеної доплати до пенсії. Згідно наведених відповідачем даних у 2020 році до Управління звернулася 31 особа із заявами про переведення виплати пенсії за новим місцем проживання на території радіоактивного забруднення, з них по Ємільчинському району - 4 особи, Лугинському - 2 особи, Народицькому - 7 осіб, Овруцькому - 5 осіб, м. Коростень та Коростенському району - 13 осіб. У 2021 році - 313 осіб, з них по Ємільчинському району - 17 осіб, Лугинському - 13 осіб, Народицькому - 67 осіб, Овруцькому - 47 осіб, Олевському - 27 осіб, м. Коростень та Коростенському району - 142 особи. У 2022 році - 1183 особи, з них по Ємільчинському району - 55 осіб, Лугинському - 103 особи, Народицькому - 280 осіб, Овруцькому - 226 осіб, Олевському - 172 особи, м. Коростень та Коростенському району - 347 осіб. У 2023 році - 1361 особа, з них по Ємільчинському району - 69 осіб, Лугинському - 120 осіб, Народицькому - 239 осіб, Овруцькому - 265 осіб, Олевському - 258 осіб, м. Коростень та Коростенському району - 410 особи. Вищезазначене за твердженням Управління призвело до нарахування значних бюджетних видатків для забезпечення виконання рішень судів у зазначеній категорії спорів. Так, згідно з інформацією про нараховані суми на виконання рішень судів відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ, у Житомирській області суми нарахування становлять: з 01 січня 2020 року - 31 грудня 2020 року - 174,8 млн. грн; з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року - 682,5 млн. грн; з 01 січня 2022 року по 31 грудня 2022 року - 5927,1 млн. грн.; з 01 січня 2023 року по 31 грудня 2023 року - 4587,8 млн грн., за три місяці 2024 року - 1224,6 млн грн.
Відповідач у відзиві також зазначає, що в органах державної виконавчої служби на примусовому виконанні знаходиться 38,3 тис. виконавчих документів з цієї категорія справ. Однак бюджетні видатки на ці виплати не фінансуються у необхідному розмірі, що порушує конституційні вимоги про обов`язковість судових рішень.
З огляду на вищезазначене, Управління просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивач проживає у м. Коростень Житомирської області. Даний населений пункт, відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 року № 106 (далі - Перелік № 106), віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
15. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що позивач з 06 листопада 2002 року перебуває на обліку в Управлінні та отримує пенсію за віком.
16. При цьому згідно індивідуальних відомостей про застраховану особу (форма ОК-5) позивач також має статус непрацюючого пенсіонера.
17. На своє звернення до відповідача щодо виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, позивачка отримала відповідь про те, що частина друга статті 39 Закону № 796-ХІІ не передбачає та не дає їй права на нарахування та виплату підвищення до пенсії.
18. Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивачка звернулася до суду з вказаним позовом за захистом своїх порушених соціальних прав.
Позиція Верховного Суду
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
25. У статті 1 та частині першій статті 2 Конституції України встановлено, що Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.
26. Відповідно до частини другої статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
27. В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; зокрема, закони приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).
28. Статтею 16 Конституції України передбачено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
29. Положеннями статті 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
30. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
31. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
32. У справі, яка розглядається, предметом спору є дії відповідача, що полягають у відмові у здійсненні нарахування та виплати підвищення до пенсії позивачу як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення) у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, у зв`язку з відсутністю, на думку відповідача, законодавчих та фактичних підстав для цього.
33. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_1, вважаючи відповідь Управління на заяву позивача формальною, виходили з того, що необхідною умовою для отримання доплати, передбаченої статтею 39 Закону № 796-ХІІ, є наявність у особи статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи, що підтверджується відповідним посвідченням. Тому, враховуючи відсутність у ОСОБА_1 відповідного посвідчення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав, що позивач не має права на отримання підвищення до пенсії.
34. Звертаючись до Суду із касаційною скаргою, позивач заперечує обов`язкову наявність посвідчення потерпілого від Чорнобильської катастрофи та, посилаючись на положення статті 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, вказує, що вона має право на отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), у розмірі двох мінімальних заробітних плат.
35. Таким чином, враховуючи висновки судів попередніх інстанцій, доводи касаційної скарги і аргументи, наведені відповідачем у відзиві та поясненнях, Верховний Суд під час касаційного перегляду справи повинен встановити:
- яку редакцію статті 39 Закону № 796-ХІІ необхідно застосовувати у спірних правовідносинах;
- яка розрахункова величина підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону №796-ХІІ;
- чи має право непрацюючий пенсіонер, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, на доплату, передбачену положеннями статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), у разі якщо останній не має посвідчення, що підтверджує статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи.
Щодо редакції статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка підлягає застосовуванню у спірних правовідносинах, Суд вказує таке.
36. Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає Закон № 796-XII.
37. Відповідно до частини першої статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
38. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати (частина друга цієї статті).
39. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон № 76-VIII, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого виключено у Законі № 796-XII статті 31, 37, 39, 45.
40. У подальшому Законом України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII "Про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"" (далі - Закон № 987-VIII; згідно з розділом II "Прикінцеві положення" Закону № 987-VIII він набрав чинності з 01 січня 2016 року) включено до Закону № 796-XII статтю 39 такого змісту:
"Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".
41. Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності), зокрема, підпункту 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ як такі, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
42. Крім того, Конституційний Суд України указав, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
43. При цьому у вказаному Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону № 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VIII. Водночас застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ вказане Рішення не містить.
44. Таким чином, колегія суддів доходить висновку, шо вказаним Рішенням Конституційного Суду України відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), яка із 17 липня 2018 року є чинною.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема у постановах від 24 квітня 2024 року у справі № 240/18881/22, від 25 квітня 2024 року у справі № 240/12545/22, від 03 травня 2024 року у справі № 240/22317/22 та від 07 травня 2024 року у справі № 240/44186/21,.
45. Суд також зазначає, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 зробила висновок щодо співвідношення норм статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018) та статті 39 (у редакції Закону № 987-VIII) з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018.
46. Так, у цій постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з 17 липня 2018 року відновлено дію редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ (яка була чинною до 01 січня 2015 року) і ця редакція за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону № 987-VIII, і відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено із включенням статті 39 Законом № 987-VIII. Відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта - статті 39 Закону № 796-ХІІ до внесення змін Законом № 76-VIII спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 01 січня 2016 року статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та статті 6 КАС України) у частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав. При цьому Суд також дійшов висновку, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.