ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 червня 2024 року
м. Київ
справа № 160/7958/18
адміністративне провадження № К/990/2260/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 160/7958/18
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Чечелівської районної у місті Дніпрі ради; Центральної районної у місті Дніпрі ради; Індустріальної районної у місті Дніпрі ради; Шевченківської районної у місті Дніпрі ради; Амур-Нижньодніпровської районної у місті Дніпрі ради; Соборної районної у місті Дніпрі ради; Новокодацької районної у місті Дніпрі ради; Самарської районної у місті Дніпрі ради, Громадської організації "Луганська правозахисна група" - про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.02.2021, ухвалене у складі головуючого судді Рищенка А.Ю., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, ухвалену у складі судді-доповідача Лукманової О.М., суддів Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач-1), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач-2) звернулися до суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Чечелівської районної у місті Дніпрі ради; Центральної районної у місті Дніпрі ради; Індустріальної районної у місті Дніпрі ради; Шевченківської районної у місті Дніпрі ради; Амур-Нижньодніпровської районної у місті Дніпрі ради; Соборної районної у місті Дніпрі ради; Новокодацької районної у місті Дніпрі ради; Самарської районної у місті Дніпрі ради, Громадської організації "Луганська правозахисна група" - з вимогою визнати протиправним і нечинним рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 25.04.2018 № 95/31 "Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів".
2. На обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржуваним рішенням було вирішено не утворювати районні у місті Дніпрі ради. Позивачі доводили, що вказане рішення не враховує думки територіальної громади, яка має виключні повноваження щодо припинення органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Позивачі також уважають, що Дніпровська міська рада не була утворена та зареєстрована у передбаченому Конституцією та законами України порядку, не має статусу юридичної особи, а тому не могла ухвалити оскаржуване рішення.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Рішенням Дніпровської міської ради VII скликання від 25.04.2018 № 95/31 "Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів" вирішено не утворювати районні у місті Дніпрі ради після закінчення строку повноважень:
- Амур-Нижньодніпровської районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Індустріальної районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Новокодацької районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Самарської районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Соборної районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Центральної районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Чечелівської районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Шевченківської районної у місті Дніпрі ради VII скликання.
4. Як установили суди попередніх інстанцій, ухвалюючи вказане рішення, Дніпровська міська рада керувалася статтею 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України від 15.07.1997 №452/7-ВР, частиною другою статті 5, пунктом 41 частини першої статті 26, статтею 41 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації місцевої влади в Україні, схваленою постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 №333-р.
5. Рішенням Дніпровської міської ради VІІ скликання від 02.09.2020 № 81/60 затверджено Положення про адміністрації районів Дніпровської міської ради, згідно з яким адміністрації діють на правах департаментів і підпорядковані міському голові; є правонаступниками районних у місті рад, їх виконавчих органів у зв`язку з їх реорганізацією шляхом приєднання. Адміністрації є юридичними особами, володіють та користуються майном, яке знаходиться в їх управлінні та розпоряджаються ним згідно з чинним законодавством. Метою діяльності та основними завданнями адміністрацій є реалізація функцій місцевого самоврядування на відповідних територіях у місті Дніпрі, забезпечення прав і свобод громадян. Адміністрації наділені повноваженнями з питань житлового господарства, гуманітарної політики (з питань загальної середньої, позашкільної та дошкільної освіти); з питань молодіжної політики, культури та спорту; з питань соціального захисту населення; з питань соціального захисту дітей; з питань організації роботи зі зверненнями громадян та юридичних осіб; з питань економічного розвитку, підприємництва та споживчого ринку. Адміністрації виконують інші повноваження, пов`язані з життєдіяльністю міста, виконують завдання, визначені рішеннями міської ради, її виконавчого комітету та розпорядженнями міського голови. Адміністрації беруть участь у пленарних засіданнях сесій міської ради, роботі постійних комісій міської ради та її виконкому, нарадах, засіданнях комісій, робочих груп, утворених міською радою, її виконавчими органами, міським головою з правом дорадчого голосу.
6. Рішенням Дніпровської міської ради VІІІ скликання від 24.02.2021 № 71/4 були затверджені положення про адміністрації районів Дніпровської міської ради.
7. Не погоджуючись з рішенням Дніпровської міської ради, яким вирішено не утворювати районні у місті ради, позивачі звернулися до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.02.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
9. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до статті 140 Конституції України до компетенції міських рад належить питання організації управління районами в містах. У Рішенні Конституційного Суду України від 13.07.2001 №11-рп/2001 роз`яснено, що під поняттям "організація управління районами в містах" треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; адміністративно-територіального устрою та інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України.
10. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що оскаржуване рішення Дніпровською міською радою прийнято в межах повноважень, наданих їй Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
11. Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку, що оскаржуване рішення не порушує прав позивачів як депутатів районних у місті рад, адже оскаржуване рішення не передбачало дострокового припинення повноважень відповідних районних у місті Дніпрі рад.
12. Щодо зауважень позивачів про те, що оскаржуване рішення позбавляє мешканців територіальної громади міста Дніпра на участь в місцевому самоврядуванні, то суди попередніх інстанцій зазначили, що вказані особи можуть реалізувати свої права щодо участі у місцевому самоврядуванні через Дніпровську міську раду або адміністрації районів Дніпровської міської ради, які були утворені замість відповідних районних у місті Дніпрі рад.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. 17.01.2022 до Суду від ОСОБА_2 надійшла касаційна скарга на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.02.2021 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, у якій скаржник просить указані судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
14. Ухвалою Верховного Суду від 27.01.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15. Підставою для відкриття касаційного провадження були доводи позивача-2 про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, у тому числі такі, які є підставою для обов`язкового скасування судових рішень, а також доводи позивача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
16. Так, скаржник уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що оскаржуване рішення відповідачем було прийнято у межах наданих йому повноважень. Скаржник доводить, що, виходячи із норми частини другої статті 75 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальні громади своїм рішенням можуть у будь-який час достроково припинити повноваження утворених ними органів місцевого самоврядування. Проте не існує закону, де було б передбачено, що міська рада, яку територіальна громада не утворювала, або яка не має установчих документів, а відповідно і статусу юридичної особи, має повноваження приймати рішення про неутворення районних у місті Дніпрі рад та наділяти органи самоорганізації повноваженнями ліквідованих районних у місті рад.
17. У цьому контексті скаржник зазначає, що Дніпровська міська рада не була утворена відповідно до частини першої статті 143 Конституції України, у неї відсутні установчі документи, вона не зареєстрована як юридична особа, водночас суди попередніх інстанцій ці обставини не досліджували.
18. Скаржник наполягає, що в містах з районним поділом територіальна громада району в місті є первинним суб`єктом місцевого самоврядування і саме вона наділена повноваженнями приймати рішення про утворення (не утворення) районних у місті Дніпрі рад.
19. У цьому зв`язку скаржник посилається на незастосування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17.06.2020 у справі №826/10249/18, від 30.03.2020 у справі №826/16935/18, від 24.04.2019 у справі №0940/2231/18, від 12 листопада 2020 року у справі №855/111/20.
20. Скаржник також зазначає, що справу в судах попередніх інстанцій розглянуто неповноважним складом суду. Так, судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду Рищенку А.Ю. було заявлено відвід. Цей же суддя брав участь у вирішенні адміністративної справи № 160/7958/18 у період з 18.11.2020 по 22.02.2021 і не міг брати участі у вирішенні цієї справи під час нового її розгляду. Відвід також було заявлено суддям Третього апеляційного адміністративного суду Лукмановій О.М., Божко Л.А., Дурасовій Ю.В., які відмовили стороні позивача у клопотанні про застосування примусу до свідків, які не виконували судових рішень про їхній виклик до суду.
21. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
22. Громадська організація "Луганська правозахисна група" у поясненнях підтримала касаційну скаргу ОСОБА_2 та просила її задовольнити. Третя особа доводить, що суди попередніх інстанцій не дослідили обставини утворення та державної реєстрації Дніпровської міської ради, які є істотними для правильного вирішення справи.
23. Третя особа також зазначає, що суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Рищенко А.Ю. не дозволив представникам позивачів і представнику третьої особи бути присутніми на судовому засіданні 03.02.2021, хоча вони мали судові повістки, вручені їм ще 21.12.2020.
24. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.01.2022 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
25. Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2022 задоволені заяви про самовідвід суддів Верховного Суду Єзерова А.А., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П. у справі № 160/7958/18; матеріали справи передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для визначення складу суду.
26. За наслідками повторного автоматизованого розподілу від 08.07.2022 справу № 160/7958/18 передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
27. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
28. Законом, що відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
29. Статтею 5 Закону № 280/97-ВР передбачено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.
30. Згідно зі статтею 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
31. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 41 Закону № 280/97-ВР питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад. Порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються відповідно до цього та інших законів.
32. Абзацом 2 пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 280/97-ВР встановлено, що рішення про проведення референдумів територіальних громад міст з районним поділом щодо утворення (неутворення) районних у містах рад, відповідно до статті 5 цього Закону, приймаються на вимогу не менш як однієї десятої членів цих громад або половини від загального складу депутатів відповідних міських рад. Рішення міських рад з цього питання приймаються з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст. Рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад із зазначеного питання повинні бути прийняті не пізніш як за шість місяців до дня проведення чергових виборів.
33. Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
VI. Позиція Верховного Суду
34. Відповідаючи на доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Суд зазначає таке.
35. У частині першій статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
37. Систему адміністративно-територіального устрою України складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Адміністративно-територіальна одиниця - це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
38. Отже, в містах з районним поділом місцеве самоврядування може здійснюватися як на загальноміському, так і районному рівні.
39. Особливості повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначено у статті 41 Закону № 280/97-ВР, частиною першою якої встановлено, що питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
40. Конституційний Суд України у Рішенні від 13.07.2001 № 11-рп/2001 (справа № 1-39/2001) зазначив, що поняття "організація управління районами в містах", у контексті частини п`ятої статті 140 Конституції України та частини першої статті 41 Закону № 280/97-ВР, пов`язане з питаннями організації і надає можливість міським радам у містах з районним поділом вирішувати питання щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та інші питання в межах і порядку, визначених Конституцією України, Законом № 280/97-ВР та іншими законами України.
41. Таким чином, у містах з районним поділом територіальна громада або міська рада може ухвалити рішення про утворення (неутворення) районних у містах рад.
42. При цьому, виходячи з положень абзацу 2 пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 280/97-ВР, рішення міських рад про утворення / неутворення районних у місті рад приймаються не пізніш як за шість місяців до дня проведення чергових виборів з урахуванням думки районних у містах рад і членів територіальних громад цих міст.