ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2024 року
м. Київ
справа №380/15752/22
адміністративне провадження № К/990/40311/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Соколова В.М., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської митниці на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року (суддя: Чаплик І.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року (судді: Ніколін В.В., Гінда О.М., Гудим Л.Я.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Львівської митниці (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ в/о начальника Львівської митниці О. Шахрая № 1256-0 "Про звільнення ОСОБА_1" від 11 жовтня 2022 року;
поновити ОСОБА_1 на посаді начальника митного оформлення № 4 митного поста "Городок" Львівської митниці з 25 жовтня 2022 року;
стягнути з Львівської митниці на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення по день винесення рішення судом першої інстанції.
Обґрунтовуючи заявлений позов позивач посилався на безпідставність його звільнення з причин неналежного виконання умов контракту про проходження державної служби. Позивач вважав, що ним в повному обсязі виконані всі умови контракту, а всі нібито вчинені порушення носять загальний характер, без конкретизації їх суті. Звертав увагу на те, що наказ про звільнення не визначає, що позивач не зробив, а мав зробити для забезпечення виконання умов контракту. Крім того, позивач вказував на те, що перед його звільненням з посади не передувала будь-яка індивідуальна оцінка його роботи на посаді державного службовця, йому не інкриміновано жодних незаконних дій, прорахунків у роботі чи незадовільної поведінки, які б слугували підставою стверджувати про невиконання вимог контракту. Просив урахувати, що є єдиним годувальником в сім`ї, адже на його утриманні перебувають дружина ОСОБА_2, яка не працює, оскільки перебуває у відпустці по догляду за дітьми до досягнення 3 річного віку, малолітні діти ОСОБА_3 (2018 року народження), ОСОБА_4 (2022 року народження).
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, громадянин України, РНОКПП НОМЕР_1 .
Наказом Львівської митниці №152-о від 04 лютого 2022 року "Про призначення ОСОБА_1" в порядку просування по службі ОСОБА_1 з 7 лютого 2022 року призначено на посаду начальника відділу митного оформлення № 4 митного поста "Городок" Львівської митниці, шляхом укладання контракту про проходження державної служби, як переможця конкурсу.
04 лютого 2022 року між Львівською митницею, як відокремленим підрозділом Державної митної служби України в особі в.о. начальника митниці ОСОБА_5, який діє на підставі Положення про Львівську митницю, що затверджене наказом Державної митної служби України від 29 жовтня 2020 року № 489 "Про затвердження положень про територіальні органи Держмитслужби" з однієї сторони, та громадянином України ОСОБА_1, укладено контракт № 9/2022 про проходження державної служби на посаді начальника відділу митного оформлення № 4 митного поста "Городок" Львівської митниці.
Пунктами 1-3 розділу "Загальні положення" контракту передбачено, що на відносини сторін за цим контрактом поширюється дія Митного кодексу України, а в частині не врегульованій ним, Закону України "Про державну службу", інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини щодо проходження державної служби, Кодексу законів про працю України. Цей контракт є особливою формою строкового трудового договору та підставою для призначення особи на посаду державної служби.
Згідно з пунктом 5 контракту, особа відповідно до контракту зобов`язується виконати завдання та досягти визначених показників результативності, ефективності та якості їх виконання.
Відповідно до пункту 26 контракту, строк дії контракту з 07 лютого 2022 року по 06 квітня 2022 року.
Пунктом 27 контракту передбачено, що дія цього контракту за умови належного виконання особою його обов`язків, завдань і ключових показників, передбачених цим контрактом, може бути продовжена за угодою сторін на той самий або більший строк, але не більше ніж на три роки шляхом підписання сторонами відповідних змін до контракту. Додаткова угода про продовження строку дії цього контракту повинна бути укладена сторонами не пізніше ніж за два тижні до закінчення строку його дії.
За умовами додаткової угоди №1 від 11 березня 2022 року до контракту про проходження державної служби № 9/2022 продовжено строк дії контракту з 07 квітня 2022 року по 06 квітня 2023 року, а за умовами додаткової угоди №2 від 11 березня 2022 року внесено зміни в пункт 5 розділу "Предмет контракту", виклавши його в редакції цієї угоди. Зокрема, визначено ключові показники та внесено зміни до графіку виконання завдань.
Наказом Львівської митниці № 1256-0 "Про звільнення ОСОБА_1" від 11 жовтня 2022 року припинено державну службу та звільнено 24 жовтня 2022 року ОСОБА_1 з посади начальника відділу митного оформлення №4 митного поста "Городок" Львівської митниці у зв`язку із неналежним виконанням умов контракту про проходження державної служби, відповідно до пункту 9 частини першої статті 83, статті 88-1 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII, зі змінами.
Підставами для прийняття наказу 1256-о зазначено:
резолюцію в.о. начальника Львівської митниці ОСОБА_6 на доповідній записці начальника митного поста "Городок" Львівської митниці ОСОБА_7 від 06 жовтня 2022 року №7.4-28-09/187;
контракт про проходження державної служби від 04 лютого 2022 року № 9/2022;
статті 31-1, 88-1 Закону України "Про державну службу".
Зокрема, в доповідній записці начальника митного поста "Городок" Львівської митниці ОСОБА_8 зазначено, що на виконання підпункту 3.2 пункту 3 наказу Державної митної служби України від 18 лютого 2021 року №105 "Про проходження державної служби з укладанням контракту" начальником митного поста "Городок" Львівської митниці здійснено контроль стану виконання безпосередньо підпорядкованими працівниками завдань та ключових показників, встановлених контрактами про проходження державної служби. За результатами перевірки встановлено, що станом на 06 жовтня 2022 року ОСОБА_1 не подано звіт про виконання завдань та ключових показників, визначених контрактом про проходження державної служби № 9/2022 від 04 лютого 2022 року, чим порушено вимоги підпункту 3.1 пункту 3 наказу Державної митної служби України від 18 лютого 2021 року №105 "Про проходження державної служби з укладанням контракту", зі змінами, пункту 10 розділу "Права та обов`язки сторін" та підпункту 17.7 пункту 17 розділу "Додаткові умови контракту".
Також за результатами проведення аналізу виконаних завдань та досягнень показників результативності, ефективності та якості їх виконання ОСОБА_1 за 3 квартал 2022 року повідомлено, що начальник відділу митного оформлення №4 митного поста "Городок" Львівської митниці ОСОБА_1 не забезпечив належного контролю за діями підпорядкованого особового складу, що в свою чергу призвело до порушення посадовими особами відділу вимог законодавства України з питань державної митної справи під час здійснення митного контролю та митного оформлення товарів за ВМД №UA209200/2022/011799 від 28 червня 2022 року, №UA209200/2022/012172 від 29 червня 2022 року, №UA209200/2022/012968 від 30 червня 2022 року, №UA209200/2022/012206 від 30 червня 2022 року, чим порушено вимоги підпункту 2 пункту 9 підпунктів 13, 29 пункту 10, підпункту 7 пункту 11, підпункту 4 пункту 14 Положення про відділ митного оформлення Положення про відділ митного оформлення №4 митного поста "Городок" Львівської митниці, відтак вчинено дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу", за вчинення якого згідно положень пункту 2 частини першої, частини третьої статті 66 Закону України "Про державну службу" щодо позивача було застосовано 12 вересня 2022 року дисциплінарне стягнення у вигляді оголошення догани.
Згідно із зазначеним, ОСОБА_1 не забезпечив виконання завдань та не досяг ключових показників, визначених контрактом, що знайшло свій вияв у незабезпеченні стовідсоткового контролю за дотриманням підлеглими посадовими особами вимог законодавства та незабезпеченні стовідсоткового здійснення митних процедур щодо товарів та транспортних засобів комерційного призначення з дотриманням законодавства та розпорядчих актів Держмитслужби.
На підставі наведених відомостей, начальником митного поста "Городок" Львівської митниці ОСОБА_9 запропоновано прийняти рішення щодо подальшого перебування ОСОБА_1 на державній службі та доручити управлінню по роботі з персоналом Львівської митниці підготувати відповідний проект наказу про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу митного оформлення № 4 митного поста "Городок" Львівської митниці шляхом припинення дії контракту у зв`язку з неналежним виконанням ОСОБА_1 умов контракту, а саме недосягненням ключових показників завдань та невиконанням додаткових умов цього контракту.
На доповідній записці начальника митного поста "Городок" Львівської митниці ОСОБА_8 від 06 жовтня 2022 року №7.4-28-09/187 наявна резолюція в.о. начальника Львівської митниці Олега Шахрая "Погоджено".
Не погоджуючись зі спірним наказом ОСОБА_1 звернувся з відповідним позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року, позов задоволено у повному обсязі.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірний наказ про припинення державної служби та звільнення позивача з посади не ґрунтується на вимогах законодавства та прийнятий без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття.
Так, суди попередніх інстанцій указали, що позивач не допускав порушень підпункту 3.1 пункту 3 наказу Державної митної служби України від 18 лютого 2021 року №105 "Про проходження державної служби з укладанням контракту", зі змінами, пункту 10 та підпункту 17.7 пункту 17 укладеного контракту в частині ненадання станом на 06 жовтня 2022 року звіту про виконання завдань та ключових показників, визначених контрактом про проходження державної служби №9/2022 від 04 лютого 2022 року, оскільки він 04 жовтня 2022 року подав звіт про результати виконання завдань та досягнення показників результативності, ефективності та якості їх виконання державним службовцем за III квартал 2022 року, тобто дотримався наведених вище вимог.
В частині зауважень про недосягнення ОСОБА_1 ключових завдань, суть яких полягала у незабезпеченні ним належного контролю за діями підпорядкованого йому особового складу, суди попередніх інстанцій зазначили, що наявне рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 березня 2023 року у справі № 380/14708/22, яким суд визнав протиправним та скасував наказ в/о начальника Львівської митниці ОСОБА_10 від 12 вересня 2022 року №147-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", згідно з яким позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності і наявність якого відповідач розцінював як підтвердження щодо не забезпечення належного контролю за діями підпорядкованого особового складу.
Додатково суди попередніх інстанцій указали, що введений воєнний стан, під час якого Львівська митниця, зокрема і відділ митного оформлення № 4 митного поста "Городок", продовжують здійснювати свою роботу, є об`єктивною обставиною, яка унеможливлює досягнення ключових показників завдань та виконання додаткових умов контракту. Тож посилання на указані обставини, як передумови для припинення державної служби позивача та звільнення його з посади уважали безпідставними.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Львівська митниця звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою.
Посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, скаржник просить рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2023 року скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.
Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували положення пункту 1 Порядку здійснення контролю за дотриманням посадовими особами Державної митної служби України законодавства у сфері державної служби та умов контрактів про проходження державної служби, затвердженого наказом Державної митної служби України від 14 липня 2021 року № 530.
Крім того, скаржник не погоджується з висновком судів у цій справі щодо недопущення позивачем порушень вимог підпункту 3.1 пункту 3 наказу Державної митної служби України від 18 лютого 2021 року №105 "Про проходження державної служби з укладанням контракту", зі змінами, пункту 10 та підпункту 17.7 пункту 17 контракту, зазначаючи, що такий висновок не відповідає дійсності, позаяк результати виконання завдань та досягнення показників результативності, ефективності та якості їх виконання державним службовцем за III квартал 2022 року, на які послалися суди попередніх інстанцій, є незатвердженими начальником митного поста "Городок", а доказів подання цих результатів безпосередньому керівнику позивач не надав.
Також скаржник уважає необґрунтованим посилання судів попередніх інстанцій на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 березня 2023 року у справі № 380/14708/22, яким визнано протиправним та скасовано наказ в/о начальника Львівської митниці ОСОБА_10 від 12 вересня 2022 року №147-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності",, вказуючи на те, що таке рішення в подальшому було скасоване Восьмим апеляційним адміністративним судом.
До того ж скаржник критично оцінює посилання судів попередніх інстанцій, як на обставину, яка об`єктивно унеможливила виконання позивачем умов контракту, на введення воєнного стану в Україні. За доводами скаржника, між наведеною обставиною та неможливістю виконання обов`язків, покладених контрактом, має бути наявний причинно-наслідковий зв`язок, який суди попередніх інстанцій у даному випадку не установили.
Позиція інших учасників справи.
Позивач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
09 лютого 2024 року скаржник подав до Верховного Суду подано заяву про поворот виконання судового рішення, у якій просить вирішити питання про поворот виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду 07 червня 2023 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року у справі №380/15752/22 та стягнути з ОСОБА_1 на користь Львівської митниці 155 978,90 грн виплаченого йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 січня 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М., Єресько Л.О.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської митниці на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року у справі №380/15752/22 за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 29 травня 2024 року призначено справу до розгляду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VIII, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 1 Закону № 889-VІІІ визначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону №889-VІІІ).
Відповідно до частини першої статті 569 Митного кодексу України (далі - МК України) працівники митних органів, на яких покладено виконання завдань, зазначених у статті 544 цього Кодексу, здійснення організаційного, юридичного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності цих органів, є посадовими особами. Посадові особи митних органів є державними службовцями.
Частиною третьою статті 569 МК України встановлено, що правове становище посадових осіб митних органів визначається цим Кодексом, а в частині, не врегульованій ним, - законодавством про державну службу та іншими актами законодавства України.
Згідно з частиною п`ятою статті 570 МК України з особами, які призначаються на службу до митних органів на посади державної служби, можуть укладатися контракти про проходження державної служби відповідно до законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом.
Рішення про віднесення посади державної служби до посад, призначення на які здійснюється з укладанням контракту про проходження державної служби, приймається до проведення конкурсу керівником центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, або керівником митниці у разі делегування йому відповідних повноважень.
Контракт про проходження державної служби укладається з особами у разі необхідності забезпечення організації та виконання завдань, що мають як тимчасовий, так і постійний характер.
Чисельність посад державної служби в митному органі, на які здійснюється призначення з укладанням контракту про проходження державної служби, не обмежується.
Контракт про проходження державної служби укладається на строк до трьох років.
Дія контракту про проходження державної служби за умови належного його виконання державним службовцем може бути продовжена за угодою сторін на той самий або більший строк, але не більше ніж на три роки шляхом підписання сторонами відповідних змін до контракту.
Відповідно до частини першої статті 31-1 Закону №889-VIII з особою, яка призначається на посаду державної служби, може бути укладено контракт про проходження державної служби відповідно до пункту 3 частини другої статті 34 цього Закону в порядку, що затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Частиною п`ятою цієї статті визначено, що до істотних умов контракту належать: 1) місце роботи і посада державної служби; 2) спеціальні вимоги до осіб, які претендують на посаду державної служби; 3) дата набрання чинності та строк дії контракту; 4) права та обов`язки сторін; 5) завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості їх виконання, строки їх виконання; 6) режим праці та відпочинку; 7) умови оплати праці; 8) відповідальність сторін та вирішення спорів; 9) підстави зміни умов, припинення дії та розірвання контракту.
Згідно із частиною дванадцятою статті 31-1 Закону №889-VIII дія контракту про проходження державної служби припиняється: 1) у разі закінчення строку, на який укладено контракт; 2) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін; 3) за ініціативою суб`єкта призначення або керівника державної служби - у разі невиконання або неналежного виконання державним службовцем умов контракту; 4) у разі припинення державної служби з підстав, визначених частиною першою статті 83 цього Закону.
Частиною першою статті 88-1 Закону №889-VIII визначено, що контрактом про проходження державної служби можуть бути встановлені додаткові, крім передбачених цим Законом, підстави припинення державної служби.
Порядком укладення контрактів про проходження державної служби від 17 червня 2020 року №494, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2020 року №494 визначено, зміст, процедуру укладення, зміни та розірвання контракту про проходження державної служби (далі - контракт) як строкового трудового договору, укладеного між державним органом та особою, яка призначається (переводиться) на посаду державної служби категорії "Б" або "В"(далі - особа) (далі - Порядок №494).
Згідно із пунктом 9 Порядку №494 відповідно до контракту особа зобов`язується виконувати завдання, а державний орган зобов`язується виплачувати їй заробітну плату згідно із Законом України "Про державну службу".
Завдання, передбачені у контракті, визначаються в межах повноважень, встановлених посадовою інструкцією.
Завдання містять ключові показники результативності, ефективності та якості їх виконання (далі - ключові показники), які повинні відображати кінцевий результат, на досягнення якого спрямовано діяльність особи. Ключові показники повинні вимірюватися в кількісному та/або якісному вираженні і мати чіткі строки виконання.
Пунктом 10 Порядку №494 визначено, що особа зобов`язана виконувати завдання, визначені контрактом, особисто.
Контрактом визначаються окремі етапи виконання завдань. Про виконання окремого етапу завдання особа звітує у спосіб і в строки, визначені контрактом.
Згідно з пунктом 25 Порядку №494 дія контракту припиняється з підстав, передбачених законом.
Суб`єкт призначення або керівник державної служби до прийняття наказу (розпорядження) про оголошення конкурсу на зайняття відповідної посади або до її заміщення шляхом переведення може визначити додаткові, крім встановлених законодавством, підстави розірвання контракту, а також строки та порядок повідомлення про це сторонам.