ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/31995/20
адміністративне провадження № К/9901/44106/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів - Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Дніпроазот"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року (головуючий суддя - Григорович П.О.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року (головуючий суддя - Епель О.В., судді: Губська Л.В., Карпушова О.В.)
у справі №640/31995/20
за позовом Акціонерного товариства "Дніпроазот"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг
третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз",
про визнання протиправною та скасування постанови
I. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2020 року Акціонерне товариство "Дніпроазот" (далі - позивач, АТ "Дніпроазот") звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 24 червня 2020 року №1156 "Про внесення змін до Постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог АТ "Дніпроазот" зазначило, що є найбільшим споживачем послуг з розподілу природного газу, які надаються АТ "Дніпропетровськгаз", але постановою НКРКП від 24 червня 2020 року №1156 збільшено тарифи на такі послуги, що спричинило збитки.
Позивач стверджував про порушення НКРЕКП процедури прийняття спірної постанови, посилаючись на те, що йому не зрозуміло, на яких підставах до складу тарифу включено статтю щодо повірки та ремонту лічильників, їх витрати на заміну та/або створення обмінного фонду лічильників, витрати на встановлення індивідуальних лічильників газу для населення, а також прибуток, виробничі інвестиції та компенсації витрат за попередні періоди.
При цьому, позивач зазначив, що НКРЕКП не обґрунтувала та не роз`яснила споживачам, у тому числі залученим до обговорення представникам АТ "Дніпроазот", необхідності зміни складових відповідного тарифу на послуги АТ "Дніпропетровськгаз".
Також позивач посилався на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 червня 2020 року, залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, у справі № 640/1125/20 про визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 "Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз".
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погодившись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 09 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
6. Протокол повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 квітня 2024 року для розгляду справи №640/31995/20 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Білак М.В., суддів Мацедонська В.Е., Губська О.А.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Між позивачем (Споживач) і АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз" укладено типовий договір розподілу природного газу від 01 січня 2016 року №094205L5Н8АР016.
8. Відповідно до пункту 2.1 вказаного договору Оператор ГРМ зобов`язався надавати Споживачу послугу з розподілу природного газу, а Споживач - прийняти зазначену послугу та сплатити її вартість у розмірі, строки та порядку, визначені цим Договором.
9. У пункті 6.1 цього договору вказано, що оплата вартості послуги Оператора ГРМ з розподілу природного газу здійснюється Споживачем за тарифом, встановленим Регулятором для Оператора ГРМ. Тариф, встановлений згідно з пунктом 6.1. цього Договору, є обов`язковим для Сторін з дати набрання чинності постановою Регулятора щодо його встановлення. До встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу, виходячи з величини приєднаної потужності об`єкта споживача відповідно до Кодексу газорозподільних систем, оплата послуг здійснюється за тарифами, встановленими Регулятором для Оператора ГРМ, за фізичний обсяг розподілу природного газу.
10. 24 грудня 2019 року відповідачем, як Регулятором, прийнято постанову №3018 "Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "ДНІПРОПЕТРОВСЬКГАЗ", якою установлено третій особі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз":
1) на період з 01 січня 2020 року до 30 червня 2020 року включно: тариф на послуги розподілу природного газу - у розмірі 1,04 грн за 1 м 3 на місяць (без урахування ПДВ); структуру тарифу на послуги розподілу природного газу згідно з додатком 1;
2) з 01 липня 2020 року: тариф на послуги розподілу природного газу - у розмірі 1,25 грн за 1 м3 на місяць (без урахування ПДВ); структуру тарифу на послуги розподілу природного газу згідно з додатком 2.
11. Також вказаною постановою визнано такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 28 березня 2017 року №353 "Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ "Дніпропетровськгаз".
12. Зазначеною постановою передбачено, що вона набирає чинності з 01 січня 2020 року, але не раніше дня, наступного за днем її опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті "Урядовий кур`єр".
13. У подальшому, 24 червня 2020 року відповідачем прийнято постанову №1156 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018", відповідно до якої до постанови від 24 грудня 2019 року №3018 "Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз" внесено такі зміни:
1) в абзаці другому підпункту 2 пункту 1 цифри " 1,25" замінено цифрами " 1,14";
2) додаток 2 до постанови викладено в новій редакції, що додається.
14. Постанова набирає чинності з 01 липня 2020 року, але не раніше дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
15. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, у справі №640/1125/20 визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП №3018 від 24 грудня 2019 року "Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз".
16. Уважаючи постанову НКРЕКП 24 червня 2020 року №1156 протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що сама по собі суб`єктивна незгода позивача із обґрунтованістю оскаржуваної постанови не є належним та допустимим доказом існування порушеного права, що на переконання суду є самостійною підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.
18. Разом з тим, суди зазначили, що позивачем не надано доказів понесення збитків у зв`язку із затвердженням Регулятором відповідних числових значень, а також доказів того, що за наслідками прийняття відповідачем оскаржуваної постанови плановий прибуток АТ "Дніпроазот" значно зменшився.
19. При цьому суди вказали, що постанова НКРЕКП №3018, до якої спірною постановою № 1156 внесено зміни, припинила своє існування саме внаслідок прийняття останньої, а не у зв`язку з набрання законної сили судовим рішенням у справі №640/1125/20, як на тому наполягає позивач.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Позивач у касаційній скарзі як на підставу відкриття посилався на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме чи підлягають скасуванню зміни до правового акту у зв`язку зі скасуванням такого правового акту в цілому, або якщо зміни до правового акту становлять окремий, самостійний правовий акт, дія якого не залежить від основного правового акту.
21. Також АТ "Дніпроазот" зазначає, що у практиці Верховного Суду відсутній правовий висновок щодо того, що для оскарження постанови НКРЕКП про зміну тарифу нібито необхідно доводити розмір зменшення планового прибутку підприємства.
22. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення вказуючи на необґрунтованість її доводів.
23. Законом України "Про ринок природного газу" визначена компетенція Регулятора встановлювати (змінювати) тарифи, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG. Відповідно, встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу оператором газорозподільних систем, в тому числі АТ "Дніпропетровськгаз", належить до виключних повноважень Регулятора, що підтверджується і самим касатором.
24. Етапи розгляду питання щодо встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу регламентовані Законом про НКРЕКП, Регламентом НКРЕКП, Методикою визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу та Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, які були повністю дотримані при прийнятті спірної постанови. Також і на виконання вказаних нормативних актів було включено до структури тарифу на послуги розподілу природного газу АТ "Дніпропетровськгаз" витрати на повірку та ремонт лічильників, на заміну та/або створення обмінного фонду лічильників, на встановлення індивідуальних лічильників газу населенню, прибутку на виробничі інвестиції та компенсації витрат за попередні періоди.
25. Відповідач вважає безпідставним посилання касатора на невід`ємність постанови № 1156 та № 3018 оскільки кожна з них прийнята окремо та з різних підстав.
26. АТ "Дніпропетровськгаз" також надіслало відзив на касаційну скаргу, у якому просило відмовити у її задоволенні.
27. Вказував на відсутність підтвердження спричинення позивачу спірною постановою збитків, а суб`єктивна незгода позивача із обґрунтованістю оскаржуваної постанови не є належним та допустимим доказом існування порушеного права.
28. У обґрунтуванні до рішення про прийняття постанов НКРЕКП про внесення змін до постанов від 24 грудня 2019 року №№ 3014-3051, 3053-3056 (42 постанови) вказано підстави для прийняття постанови із встановленням з 01 липня 2020 року для АТ "Дніпропетровськгаз" тарифу на послуги з розподілу природного газу у розмірі 1,14 грн за 1 м3, які скаржником не спростовані.
29. При цьому, звернуто увагу на те, що оскаржуваною постановою Регулятором скориговано спірний тариф саме у бік зменшення, тобто на користь споживачів та задля збалансування інтересів обох сторін.
30. 06 січня 2022 року позивач звернувся з додатковими поясненнями у справі, в яких просив врахувати висновки Верховного Суду, викладені у справі № 640/1125/20, а також того факту, що у справі № 640/31995/20 судами попередніх інстанцій всупереч положенням частин чотири-шість статті 364 КАС України не були вжиті заходи щодо зобов`язання відповідача опублікувати відповідне оголошення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
32. Предметом судового контролю у цій справі є постанова НКРЕКП від 24 червня 2020 року №1156 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018".
33. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. Відповідно до пункту 32 статті 1 Закону України "Про ринок природного газу" регулятором є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
36. Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року за №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII).
37. Положеннями статті 2 цього Закону визначено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
38. Державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також Законів України "Про природні монополії", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.
39. Статтею 3 Закону №1540-VIII визначено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
40. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
41. Основними завданнями Регулятора є:
1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
42. Відповідно до положень пункту 13 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу.
43. Згідно з положеннями статті 4 Закону України "Про природні монополії" державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону з особливостями, встановленими законом.
44. Відповідно до положень статті 8 Закону України "Про природні монополії" предметом державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій згідно з цим Законом є, зокрема, ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій.
45. У статті 14 Закону № 1540-VIII закріплено, що Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції.