ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 травня 2024 року
м. Київ
справа № 300/2197/23
провадження № К/990/11920/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області
на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12.07.2023 (суддя Микитюк Р.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.02.2024 (головуючий суддя Довга О.І., судді Кузьмич С.М., Матковська З.М.)
у справі №300/2197/23
за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1
до Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області,
третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Бистриця-Груп",
про визнання дій та бездіяльності протиправними.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2023 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Бистриця-Груп" (далі - ТОВ "Бистриця-Груп"), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Івано-Франківської міської ради щодо розгляду по суті заяви ФОП ОСОБА_1 від 23.02.2022 №634103 на сесії Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області, яка відбулася 10.03.2023;
- визнати протиправним та скасувати пункт 12 Додатку 1 до рішення Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області від 10.03.2023 за №53-34.
2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12.07.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.02.2024, позов задоволено.
3. Не погодившись з рішенням та постановою судів попередніх інстанцій, Івано-Франківська міська рада Івано-Франківської області оскаржила їх у касаційному порядку та просила скасувати, натомість ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
4. Від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ТОВ "Бистриця-Груп" підтримує касаційну скаргу відповідача.
5. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надійшло. Копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 11.04.2024 позивач отримав 23.04.2024.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 23.09.2021 позивач звернувся до Івано-Франківської міської ради з заявою про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Івано-Франківськ, вул. Незалежності для передачі у користування з метою "будівництва та обслуговування об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу)", орієнтовною площею 0,3241 га.
7. 03.11.2021 ФОП ОСОБА_1 уклав з ТОВ "Зеніт Експерт" договір за № 011/21 на виконання землевпорядних робіт щодо виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,2800 га, для будівництва та обслуговування об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу) в м. Івано-Франківськ, вул. Незалежності та після укладення договору виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій.
8. Рішенням Івано-Франківської міської ради від 26.11.2021 за №424-18 позивачу відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 0,3241 га, на вул. Незалежності в м. Івано-Франківськ. Причиною відмови є перебування частини земельної ділянки в межах червоних ліній магістральні вулиці міського значення.
9. Рішенням Івано-Франківської міської ради від 23.12.2021 за №469-19 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "КРИЦ-ІФБУД" на земельну ділянку орієнтовною площею 0,1439 га, на вул. Незалежності-Микитинецька, для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу).
10. У лютому 2022 року ТОВ "Зеніт Експерт" виготовило для позивача проект землеустрою на земельну ділянку, площею 0,2579 га по вул. Незалежності в м. Івано-Франківськ, з цільовим призначенням: для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій. Даний проект землеустрою поданий до компетентних органів для державної реєстрації новоствореної земельної ділянки, присвоєння їй кадастрового номеру, внесення її характеристик, площі у Державний земельний кадастр.
11. 09.02.2022 державним кадастровим реєстратором Управління у Кропивницькому районі ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області, на підставі розробленого для позивача проекту землеустрою від 03.11.2021 зареєстровано новостворену земельну ділянку та присвоєно кадастровий номер 2610100000:14:001:0270.
12. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 13.05.2022 у справі № 300/461/22 визнано протиправним та скасовано пункт 86.2. рішення Івано-Франківської міської ради, 18 сесії, восьмого демократичного скликання від 26.11.2021 за № 424-18, яким відмовлено позивачу в наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,3241 га для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу) та зобов`язано Івано-Франківську міську раду повторно розглянути заяву позивача від 23.09.2021; надати дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,3241 га для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу); визнати протиправним та скасувати пункту 2 Додатку 1 до п. 44 рішення Івано-Франківської міської ради, 19 сесії, восьмого демократичного скликання від 23.12.2021 за №469-19, яким ТОВ "КРИЦ-ІФБУД" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1439 га для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу).
13. 23.02.2022 ФОП ОСОБА_1 звернувся до Івано-Франківської міської ради з заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та передачі в користування земельної ділянки площею 0,2579 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, кадастровий номер 2610100000:14:001:0270 (з правом оренди на 10 років), у встановленому законом порядку через органи ЦНАП м. Івано-Франківська.
14. 10.06.2022 рішенням Івано-Франківської міської ради, 25 сесії, восьмого демократичного скликання за №97-25 "про земельні питання", Івано-Франківська міська рада відмовила у затвердженні проекту землеустрою, щодо відведення та передачі в користування земельної ділянки позивачу, площею 0,2579 га, для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, кадастровий номер 2610100000:14:001:0270 (з правом оренди на 10 років); на території громадської забудови, магістральні вулиці міського значення, із врахуванням статті 134 ЗК України (вільна від забудови); на вказану земельну ділянку претендує ТОВ "КРИЦ-ІФБУД".
15. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.10.2022 у справі 300/3118/22 визнано протиправним та скасовано пункт 20.2. рішення Івано-Франківської міської ради 25 сесії, восьмого демократичного скликання від 10.06.2022 за №97-25, яким відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення та передачі в користування земельної ділянки ФОП ОСОБА_1, площею 0,2579 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, кадастровий номер 2610100000:14:001:0270 (з правом оренди на 10 років); на території громадської забудови, магістральні вулиці міського значення, із врахуванням статті 134 ЗК України (вільна від забудови): на вказану земельну ділянку претендує ТОВ "КРИЦ-ІФБУД"; зобов`язано Івано-Франківську міську раду затвердити проект землеустрою щодо відведення та передачі в користування земельної ділянки позивачу, площею 0,2579 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, кадастровий номер 2610100000:14:001:0270 (з правом оренди на 10 років) на підставі заяви ФОП ОСОБА_1 від 23.02.2022 за реєстровим номером №643103.
16. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 у справі №300/3118/22 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.10.2022 скасовано в частині зобов`язання Івано-Франківської міської ради затвердити проект землеустрою щодо відведення та передачі в користування земельної ділянки позивачу, площею 0,2579 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, кадастровий номер 2610100000:14:001:0270 (з правом оренди на 10 років) на підставі заяви ФОП від 23.02.2022 за реєстровим номером №643103 та прийнято в цій частині нову постанову, якою позов задоволено частково; зобов`язано Івано-Франківську міську раду повторно розглянути заяву ФОП ОСОБА_1 від 23.02.2022 за реєстраційним номером № 643103 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2579 га для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, кадастровий номер 2610100000:14:001:0270 (з правом оренди на 10 років) та про передачу вказаної земельної ділянки в оренду, терміном на 10 років, та прийняти за наслідками її розгляду рішення по суті порушеного у заяві питання у відповідності з вимогами статті 123 ЗК України із врахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині цієї постанови.
17. 27.02.2023 позивач звернувся з заявою до Івано-Франківської міської ради з проханням виконати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 та повторно розглянути заяву від 23.02.2022 з реєстраційним №643103 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки площею 0,2579 га, кадастровий помер 2610100000:14:001:0270 (з правом оренди на 10 років) та про передачу вказаної земельної ділянки в оренду, терміном на 10 років.
18. Рішенням від 10.03.2023 №53-54 Івано-Франківської міська рада дала дозвіл ТОВ "Бистриця-Груп" на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку площею 0,2579 га на вул. Незалежності в м. Івано-Франківськ, для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, кадастровий помер 2610100000:14:001:0270.
19. Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність міської ради щодо нерозгляду його клопотання і протиправними дії відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі, звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що у матеріалах справи відсутнє будь-яке рішення Івано-Франківської міської ради стосовно повторного розгляду заяви позивача від 23.02.2022 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у встановлений законом строк. Отже, відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду заяви позивача та прийняття відповідного рішення за наслідками такого розгляду. Івано-Франківська міська рада надала перевагу розгляду дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельну ділянку ТОВ "Бистриця-Груп" та не розглянула повторно заяву позивача від 23.02.2022 за реєстраційним номером № 643103 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2579 га на вул. Незалежності відповідно до постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 у справі №300/3118/22.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
21. В обґрунтування касаційної скарги Івано-Франківська міська рада Івано-Франківської області посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховані висновки Верховного Суду, сформульовані у постановах від 27.02.2018 у справі №545/808/17, від 22.02.2019 у справі №813/1631/14 (чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК України; отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність або користування), від 19.06.2018 у справі №750/8511/17 (аналіз статті 123 ЗК України вказує на те, що місцева рада не має права визначати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою на одну й ту ж саму земельну ділянку), від 21.08.2018 у справі №295/14795/16-а, від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц, від 21.12.2018 у справі №3813/4640/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17, від 17.04.2019 у справі №342/158/17, від 28.02.2020 у справі №461/1257/17 та від 15.03.2021 у справі №441/701/17.
22. Скаржник звертає увагу суду на те, що землі транспорту надаються саме спеціалізованим підприємствам, установам та організаціям, зокрема автомобільного транспорту, для виконання покладених на них завдань щодо експлуатації, ремонту і розвитку об`єктів транспорту. Згідно з випискою з ЄДРПОУ серед видів економічної діяльності ТОВ "Бистриця Груп" зазначено і "технічне обслуговування та ремонт автотранспортних засобів", тобто ТОВ "Бистриця Груп", при цьому ОСОБА_1 є фізичною особою-підприємцем, тобто не відноситься до категорії спеціалізованих підприємств, установ та організацій, яким надаються землі транспорту.
23. Третя особа у відзиві підтримує касаційну скаргу відповідача і зазначає, що положення чинного законодавства не передбачають імперативного зупинення чи заборони проходження аналогічної дозвільної процедури для інших фізичних чи юридичних осіб, за умови уже наявного звернення іншого суб`єкта з ініціативою отримати від органу місцевого самоврядування у користування земельну ділянку.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
(а) щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Івано-Франківської міської ради щодо розгляду по суті заяви ФОП ОСОБА_1 від 23.02.2022 №634103 на сесії Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області, яка відбулася 10.03.2023
25. Позивач самостійно обирає як захищати свої права та інтереси. Однак за статтею 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав. Сам лише формальний розгляд справи і ухвалення рішення, яке завідомо не може захистити особу, не узгоджується з метою правосуддя.
26. У постанові від 15.07.2019 у справі №420/5625/18 Верховний Суд висловив думку, що під захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права. Обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів.
27. Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
28. Виходячи зі змісту цієї норми, визнання незаконною бездіяльності суб`єкта владних тягне за собою зобов`язання такого суб`єкта вчинити певні дії. Передумовою визнання протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень є ухилення такого суб`єкта від виконання певних дій та обов`язків визначених законом.
29. За правилами пункту 4 частини 2 статті 245 КАС України, яка передбачає повноваження суду під час вирішення справи, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
30. У постанові від 04.07.2018 у справі № 800/580/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, одночасно зобов`язавши його виправити оскаржувані порушення.
31. У постанові від 04.08.2020 (п. 35) у справі №340/2074/19 Верховний Суд розвинув цей висновок і додатково звернув увагу, що як у п. 4 ч. 1 ст. 5, так і п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України цей спосіб захисту складається з двох частин:
а) констатуючої - суд визнає бездіяльність протиправною і
б) зобов`язуючої - суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вчинити певну дію, прийняти рішення.
Сама лише констатація протиправності бездіяльності не може ефективно захистити позивача, оскільки у такому разі можливість використання висновків суду може бути невиправдано ускладнене діями або подальшою бездіяльністю органів влади держави-відповідача, їх врахування цілковито залежить від відповідача. Це не сумісно з критеріями ефективності судового захисту.
Отже, визнаючи бездіяльність протиправною, суд повинен в силу закону застосувати і спонукаючий засіб впливу, зобов`язуючи відповідача виправити порушення у спосіб вчинення певної дії.
32. Застосовуючи цей підхід в контексті обставин справи, Суд звертає увагу, що сама лише констатація бездіяльності Івано-Франківської міської ради не може вважатися способом захисту порушених прав. Позивач, а в окремих випадках суд, вийшовши за межі позовних вимог, повинен визначити, які саме дії слід вчинити для усунення негативних наслідків протиправної бездіяльності.