ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2024 року
м. Київ
справа № 280/2756/20
адміністративне провадження № К/9901/17676/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ПРАЙМ КАПІТАЛ" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.2021 (головуючий суддя: Ясенова Т.І., судді: Головко О.В., Суховаров А.В.) у справі № 280/2756/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ПРАЙМ КАПІТАЛ" до Виконавчого комітету Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ПРАЙМ КАПІТАЛ" (далі - ТОВ "ПРАЙМ КАПІТАЛ" або позивач) звернулося до суду з позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі - Виконком Запорізької міської ради або відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
визнати протиправним і скасувати рішення Виконкому Запорізької міської ради від 24.02.2020 № 46 про анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, зареєстрованого в містобудівному кадастрі від 17.01.2018 за номером ТС-О-256/1562, яким анульовано паспорт прив`язки тимчасової споруди, наданий ТОВ "ПРАЙМ КАПІТАЛ";
визнати протиправним і скасувати рішення Виконкому Запорізької міської ради №185/2 від 30.04.2020 про усунення наслідків порушень Правил благоустрою території міста Запоріжжя за адресою: просп. Соборний/вул. Тургенева .
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 25.08.2020 позов задовольнив.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 04.03.2021 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення місцевого суду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 30.06.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 27.05.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 (далі - Порядок № 244), згідно із яким процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
Отже, за відсутністю правових підстав для анулювання паспорта прив`язки ТС, відсутні підстави для застосування до суб`єкта господарювання наслідків порушень Правил благоустрою території міста Запоріжжя у вигляді демонтажу ТС, що розташований за адресою: просп. Соборний/вул. Тургенева.
Також позивач вважає, що у Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради відсутні повноваження щодо проведення перевірки у сфері містобудування.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням території м. Запоріжжя відноситься до повноважень Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради. Водночас є помилковими твердження позивача про те, що перевірка дотримання вимог паспорту прив`язки ТС після його встановлення належить до повноважень Держархбудінспекції, оскільки ТС встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту, а отже не є об`єктом будівництва.
Своєю чергою, за наслідками проведеної перевірки, Інспекцією було встановлено недотримання вимог паспорта прив`язки при встановленні ТС, що є правовою підставою для анулювання паспорту прив`язки ТС згідно із пунктом 2.27 Порядку №244. Своєю чергою, позивачем не заперечуються встановлені у ході проведеної перевірки порушення розміщення ТС.
Щодо повноважень виконкому Запорізької міської ради на прийняття рішення про анулювання паспорта прив`язки ТС, то відповідач наголосив, що такі прямо визначені Положенням про порядок оформлення документів на розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Запоріжжя, затвердженого рішенням Запорізької міської рали № 52 від 25.08.2016 (зі змінами, внесеними рішенням Ради від 30.01.2019 № 30).
У контексті врегулювання питання порядку оформлення документів на розміщення ТС у м. Запоріжжя, відповідач наголосив, що Порядок № 244 визначає правові аспекти для прийняття органом місцевого самоврядування відповідних рішень, натомість визнання технічних аспектів та механізму реалізації цих рішень на місцевості є компетенцію сільських, селищних, міських рад та її виконавчих органів.
IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 17.01.2018 ТОВ "ПРАЙМ КАПІТАЛ" видано паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, який зареєстрований в містобудівному кадастрі від 17.01.2018 за номером ТС-0-256/1562, для розміщення тимчасової споруди для продажу періодичного видання, розташованої за адресою пр. Соборний/вул. Тургенева в місті Запоріжжя.
На підставі наказу начальника Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради №29 здійснено перевірку стану благоустрою території м. Запоріжжя за адресою пр. Соборний/вул. Тургенева в м. Запоріжжя, за результатами якого складено акт обстеження території від 26.12.2019 № 0333.
Цим актом встановлено недотримання ТОВ "ПРАЙМ КАПІТАЛ" вимог паспорту прив`язки ТС від 17.01.2018 № ТС-0-256/1562 при встановленні ТС, зокрема:
- зовнішній вигляд тимчасової споруди має прямокутну форму розмірами 2.12 м х 4.93 м. висотою 3.40 м., що не відповідає Схемі розміщення ТС (2.6м х 3.7м);
- тимчасова споруда розміщена на відстані 2,8 м від поребрику вул. Тургенева, що не відповідає вимогам Схеми розміщення ТС - 2,05 м.
- тимчасова споруда знаходиться в історичному ареалі м. Запоріжжя - Старий Олександрівськ, а отже фасади тимчасової споруди мають відповідати архітипу №1 "Старий Олександрівськ", що визначено у паспорті прив`язки ТС-О-256/1562. Проте, на час проведення обстеження встановлено повну невідповідність розташованої ТС згідно зі схемою Фасадів 1-2. Б-А. Фасадів 2-1 та А-Б.
У зв`язку із недотримання вимог паспорту прив`язки ТС при встановленні ТС на перехресті проспекту Соборного/вулиця Тургеневав м. Запоріжжі, зафіксованих в акті обстеження, виконком Запорізької міської ради прийняв рішення від 24.02.2020 №46 "Про анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, зареєстрованого в містобудівному кадастрі від 17 січня 2018 року за номером ТС-0-256/1562".
17.04.2020 Інспекцією з благоустрою Запорізької міської ради, на підставі наказу №14р від 31.03.2020, здійснена перевірка стану благоустрою території м.Запоріжжя, за адресою: просп. Соборний/вул. Тургенєва.
За результатами перевірки складено акт обстеження території № 0423 від 17.04.2020, яким встановлено факт розміщення металевої конструкції (тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності, паспорт прив`язки № ТС-О-256/1562 від 17.01.2018, виданий ТОВ "Прайм Капітал", анульований за рішенням виконкому Запорізької міської ради № 46 від 24.02.2020).
30.04.2020 виконкомом Запорізької міської ради прийнято рішення № 185/2 "Про усунення наслідків порушень Правил благоустрою території міста Запоріжжя за адресою: просп. Соборний/вул. Тургенєва", яким зобов`язано демонтувати тимчасову споруду для провадження підприємницької діяльності, встановленої без відповідних дозвільних документів (паспорту прив`язки) на об`єкті благоустрою м.Запоріжжя за адресою: просп. Соборний/вул. Тургенєва.
Вважаючи рішення виконкому Запорізької міської ради від 30.04.2020 № 185/2 та від 24.02.2020 № 46 незаконними, позивач звернувся з позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної, та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку № 244, за яким процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
За таких обставин, суд першої інстанції констатував, що анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд не належить до компетенції відповідача.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції застосував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 24.04.2018 у справі № 405/1317/15-а та від 10.10.2018 у справі № 373/2346/16-а.
Відповідно, оскільки рішення від 24.02.2020 № 46 прийнято протиправно, то рішення виконкому Запорізької міської ради № 185/2 від 30.04.2020 про усунення наслідків порушень Правил благоустрою території міста Запоріжжя за адресою: просп. Соборний/вул. Тургенева, як похідний акт суб`єкта місцевого самоврядування, теж підлягає скасуванню.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Зазначив, що на території м. Запоріжжя, на ряду із Порядком № 244, врегульовано питання анулювання паспортів прив`язки ТС (Положення про порядок оформлення документів на розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м.Запоріжжя, затверджене рішенням Запорізької міської ради № 52, зі змінами, внесеними рішенням № 30 від 30.01.2019). За приписами цього нормативного документа, паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності анулюється згідно із рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради, зокрема, у разі недотримання вимог паспорту прив`язки ТС при встановленні ТС. Суд апеляційної інстанції констатував, що час виникнення спірних правовідносин рішення № 52 є чинним, а отже правомірно застосовувалося відповідачем у своїй діяльності.
Проаналізувавши норми законодавства, суд апеляційної інстанції зазначив, що розміщення ТС має здійснюватися у точній відповідності до вимог, визначених у паспорті прив`язки цієї ТС. Своєю чергою, відхилення фактично розміщеної ТС від вимог щодо розміру, конфігурації та інших вимог, визначених у паспорті прив`язки, є достатньою підставою для анулювання паспорту прив`язки ТС.
Водночас, за наслідками проведеної Інспекцією перевірки, встановлено порушення позивачем Правил благоустрою території м. Запоріжжя та чинного законодавства у частині розміщення ТС.
Зважаючи на те, що виявлені у ході проведеної перевірки порушення позивачем не спростовані, суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що виконком у межах визначених місцевим регуляторним актом повноважень прийняв рішення про анулювання паспорту прив`язки ТС.
При вирішенні справи, суд апеляційної інстанції послався на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах 27.03.2018 у справі № 712/16025/13-а та від 13.08.2020 у справі № 335/12419/16-а.
Одночасно суд апеляційної інстанції не погодився із твердженнями позивача, які були прийняти судом першої інстанції, що спірні у цій справі рішення прийняті поза межами повноважень відповідача, що узгоджується з позицію Верховного Суду у постанові від 24.04.2018 у справі № 405/1317/15-а та у постанові від 10.10.2018 у справі № 373/2346/16-а.
З цього приводу суд апеляційної інстанції констатував, що у справах №405/1317/15-а та № 373/2346/16-а Верховний Суд дійшов висновку, що процедура анулювання паспортів прив`язки ТС на території м. Кропивницького та Переяслав-Хмельницького не врегульована, а тому у Виконавчого комітету цих міст не було повноважень на прийняття рішень про анулювання паспортів прив`язки ТС.
Водночас у справі, що розглядається, на території м. Запоріжжя нормативно врегульовано питання анулювання паспортів прив`язки ТС.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 24.04.2018 у справі № 405/1317/15-а та від 10.10.2018 у справі № 373/2346/16-а.
Скаржник наполягає, що відповідно до вже сформованих Верховним Судом у цій категорії спорів правових висновків, повноваження виконавчих органів сільської, селищної та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку № 244, і процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
Положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" також не містять посилань на такі повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування, як анулювання дії паспортів прив`язки тимчасових споруд.
Оскільки процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих комітетів місцевих рад, а спеціальним нормативно-правовим актом такі повноваження покладені на орган з питань містобудування та архітектури, судом правомірно було встановлено відсутність компетенції відповідача на прийняття оскаржуваного рішення про анулювання паспорту прив`язки ТС.
Своєю чергою, позивачем було надано визначений Порядком № 244 пакет документів та отримано паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, який в подальшому було зареєстровано в містобудівному кадастрі від 17.01.2018 за № ТС -0-256/1562.
Скаржник вважає помилковим застосування при вирішенні цієї справи правових висновків Верховного Суду від 13.08.2020 у справі № 335/12419/16-а, якою по іншому вирішено спір в подібних правовідносинах, оскільки судом у справі №335/12419/16-а не оцінювалось питання повноважень виконавчих комітетів місцевих рад щодо анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд, а лише вирішувалось питання щодо забезпечення справедливого балансу між приватним та публічним інтересом та зроблено висновок, що забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України "Про благоустрій населених пунктів", Порядком № 244, та виконання обов`язку органом місцевого самоврядування щодо забезпечення дотримання правил благоустрою всіма суб`єктами.
На переконання скаржника, також не заслуговують на увагу і посилання суду апеляційної інстанції на необхідність застосування до спірних правовідносин рішення Запорізької міської ради № 52 від 25.08.2016 "Про затвердження Положень, що регулюють правовідносини функціонування тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та об`єктів дрібнороздрібної торговельної мережі та території м. Запоріжжя", пунктом 6.8 якого передбачено, що паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності анулюється згідно з рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради, оскільки у цій частині рішення Запорізької міської ради № 52 від 25.08.2016 прямо суперечить Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про благоустрій населених пунктів", та Порядку № 244.
Своєю чергою, Верховний Суд у справах № 405/1317/15-а та № 373/2346/16-а, на які послався суд першої інстанції, зробив загальний висновок, безвідносно до конкретних органів місцевого самоврядування, що процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
За наведених вище доводів скаржник вважає, що наявні достатні правові підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Вважає, що судом апеляційної інстанції при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин обґрунтовано застосовані висновки Верховного Суду, викладені у справах № 712/16025/13-а та № 335/12419/16-а.
Відповідач наголосив, що Порядок № 244 визначає лише підстави для анулювання паспорту прив`язки, проте не визначає суб`єкта прийняття такого рішення.
Тому, враховуючі надані Мінрегін України роз`яснення (лист від 28.11.2016 №8/143-1252-16), з метою упорядкування елементів міського середовища, недопущення безсистемного, хаотичного розміщення та перенасиченості міського простору тимчасовими спорудами для провадження підприємницької діяльності, Запорізькою міською радою було прийнято рішення від 25.08.2016 № 52 "Про затвердження Положень, що регулюють правовідносини функціонування тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та об`єктів дрібнороздрібної торговельної мережі на території м. Запоріжжя", пунктами 6.8, 6.9 якого визначено, що паспорт тимчасової споруди анулюється за рішенням виконавчого комітету, проект якого готує Департамент архітектури і містобудування Запорізької міської ради.
На момент виникнення спірних правовідносин Рішення № 52 було чинним і ніким не оскаржене, а отже є обов`язковим до виконання на всій території м. Запоріжжя.
За наведених вище аргументів, відповідач вважає, що оскаржуване рішення прийнято виконавчим комітетом Запорізької міської ради в межах повноважень та у спосіб, визначений відповідно до акту органу місцевого самоврядування.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає.