ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 травня 2024 року
м. Київ
справа № 380/6132/20
адміністративне провадження № К/990/30744/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року (колегія у складі суддів Сеника Р.П., Онишкевича Т.В., Шевчук С.М.)
у справі № 380/6132/20
за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2
до Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради,
треті особи - Львівська міська рада, Відділ освіти Сихівського та Личаківського районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Відділ освіти Галицького та Франківського районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Відділ освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Заклад дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради,
про визнання протиправними та нечинними наказу, рішення.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) в інтересах малолітнього ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулася до суду із позовом до Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, у якому просила:
- визнати протиправним та нечинним наказ Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03.09.2018 № 535р "Про затвердження Положення щодо організації роботи з дітьми із порушеннями мовлення у закладах дошкільної освіти м. Львова";
- визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 20.09.2019 № 883 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова та затвердження Положення про організацію роботи з дітьми із порушеннями мовлення в закладах дошкільної освіти м. Львова".
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є матір`ю малолітнього ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 .
3. Відповідно до протоколу засідання від 09.10.2017 №73-В психолого-медико-педагогічної консультації ОСОБА_2 рекомендовано, зокрема, навчання за програмою розвитку дітей дошкільного віку з порушеннями мовлення до початку шкільного навчання.
4. ОСОБА_2 навчався у спеціальній логопедичній групі закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №160 Львівської міської ради. На час виникнення спору ОСОБА_2 є учнем загальноосвітньої середньої школи та не користується послугами дошкільної освіти.
5. Ухвалою Львівської міської ради від 13.07.2018 № 3740 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова" дозволено Управлінню освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради перепрофілювати з 01.10.2018 групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу, вносити відповідні зміни до штатних розписів закладів дошкільної освіти (вивести штатні одиниці вчителів-логопедів).
6. На виконання цієї ухвали Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради прийняло наказ від 27.07.2018 №306 "Про зміну мереж груп у закладах дошкільної освіти м. Львова", яким, зокрема, наказано начальникам відділів освіти Департаменту перепрофілювати у закладах дошкільної освіти м. Львова з 01.10.2018 групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу, внести зміни з 01.10.2018 до штатних розписів закладів дошкільної освіти м. Львова та вивести штатні одиниці вчителів-логопедів з одночасним введенням посад відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення.
7. На виконання зазначених ухвали та наказу відділ освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради прийняв наказ від 03.08.2018 №356 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів", а Заклад дошкільної освіти (ясла-садок) №160 Львівської міської ради - наказ від 28.09.2018 №73-0/д "Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу".
8. ОСОБА_1, діючи в інтересах малолітнього сина, якому було рекомендовано відвідувати спеціальну групу закладу дошкільної освіти, звернулася до суду з позовною заявою, у якій просила визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 13.07.2018 №3740, визнати протиправним та скасувати наказ Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27.07.2018 №306р, визнати протиправним і скасувати наказ Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок №160 Львівської міської ради Львівської області (Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №160 Львівської міської ради) від 28.09.2018 №73-0/д, визнати протиправними дії відповідачів щодо перепрофілювання у закладах дошкільної освіти груп для дітей з вадами мовлення у групи загального типу та щодо переведення малолітнього ОСОБА_2 логопедичної групи в групу загального розвитку Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №160 Львівської міської ради, зобов`язати відповідачів учинити дії на відновлення порушеного права.
9. За цією позовною заявою Львівським окружним адміністративним судом було відкрито провадження в справі №1340/5664/18. За наслідком розгляду такої справи рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30.05.2019 у справі №1340/5664/18, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 і постановою Верховного Суду від 30.04.2020, позов ОСОБА_1 у інтересах ОСОБА_2 було задоволено частково.
Було визнано протиправною та нечинною ухвалу Львівської міської ради від 13.07.2018 №3740 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова", визнано протиправним і скасовано наказ Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27.07.2018 №306р "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова", визнано протиправним і скасовано наказ Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03.08.2018 №356 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів", визнано протиправним і скасовано наказ Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок №160 Львівської міської ради Львівської області (Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №160 Львівської міської ради) від 28.09.2018 №73-0/д "Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу в частині переведення ОСОБА_2 (11 група) з логопедичної групи в групу загального розвитку.
10. На виконання зазначеної вище ухвали Львівської міської ради від 13.07.2018 №3740 було прийнято інші акти, а саме: наказ Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03.09.2018 №535р "Про затвердження Положення щодо організації роботи з дітьми із порушеннями мовлення у закладах дошкільної освіти м. Львова".
11. Окрім того, Виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення від 20.09.2019 № 883 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова та затвердження Положення про організацію роботи з дітьми із порушеннями мовлення в закладах дошкільної освіти м. Львова". Цими актами затверджено відповідні положення щодо організації роботи з дітьми з порушеннями мовлення у закладах дошкільної освіти м. Львова, якими врегульовано основні завдання роботи з дітьми з порушеннями мовлення, питання організації логопедичної роботи, роботи учителів-логопедів, аспекти логокорекційної роботи тощо (наказ від 03.09.2018 №535р, від 03.09.2018 №535р), а також дозволено Управлінню освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради перепрофілювати з 01.09.2019 групи для дітей з порушеннями мовлення у групи загального типу, а також наказано цьому ж управлінню внести з 01.09.2019 відповідні до штатних розписів закладів дошкільної освіти м. Львова та вивести штатні одиниці вчителів-логопедів з одночасним унесенням відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з порушеннями мовлення (рішення від 20.09.2019 № 883).
12. Позивачка вважає, що зазначені наказ та рішення порушують права та інтереси її малолітнього сина ОСОБА_2, тому звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позивачка вважає, що оскаржувані рішення призвели до неможливості продовження сином позивачки відвідування саме спеціальної корекційної групи в закладі дошкільної освіти (ясла-садок) №160 Львівської міської ради - логопедичної групи, до якої він був рекомендований за висновком психолого-медико-педагогічної консультації (протокол засідання від 09.10.2017 №73-В).
Оскаржувані наказ та рішення є протиправними, оскільки вони ґрунтуються на скасованому в судовому порядку рішенні органу місцевого самоврядування й відтворюють зміст незаконного рішення. Такі акти є неправомірними з тих самих підстав, що й акти, які були предметом дослідження у справі №1340/5664/18 і є очевидно незаконними й такими, що порушують права та інтереси малолітнього сина позивачки в сфері дошкільної освіти.
14. Відповідач - Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради - заперечив проти доводів і вимог позивачки, стверджуючи про безпідставність заявленого позову. Чинним законодавством України визначено, що створення спеціальних груп для розвитку дітей, наприклад із порушенням мови, у дошкільних навчальних закладах є правом засновника (власника), а не його обов`язком.
Управління освіти стверджує, що наказ дійсно було прийнято на виконання рішень, визнаних недійсними у справі №1340/5664/18, проте цей наказ є індивідуальним актом і вичерпав свою дію при здійсненні перепрофілювання логопедичних груп, відтак не потребував і не потребує скасування, як і не може бути ретроспективно предметом судового оскарження.
Окрім того, Управління освіти зауважило, що згодом, враховуючи розвиток ситуації щодо організації роботи з дітьми з порушеннями мовлення в закладах дошкільної освіти, на локальному рівні було проведено відповідні консультації з громадськістю та прийнято рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 20.09.2019 №883 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова та затвердження Положення про організацію роботи з дітьми із порушеннями мовлення в закладах дошкільної освіти м. Львова", яке покликане сприяти допомозі дітям із порушеннями мовлення.
Рішення, які позивачка оскаржила до суду, не звужують прав чи інтересів зацікавлених осіб на користування дошкільною освітою, а навпаки, конкретизують певні аспекти та надають можливість кращого задоволення потреб окремих категорій споживачів таких послуг.
Також відповідач вважає, що звернення ОСОБА_1 з цим позовом у інтересах свого малолітнього сина ОСОБА_2 не узгоджується з вимогою закону щодо вирішення судом певного реально існуючого спору та ефективністю судового рішення, оскільки син позивачки не користується дошкільною освітою, а є учнем другого класу середньої загальноосвітньої школи. Таким чином, спірними рішеннями права ОСОБА_2 не можуть порушуватися, а задоволення цього позову не може призводити до їх відновлення.
15. Відповідач - Виконавчий комітет Львівської міської ради - проти позову заперечив. Вказував на те, що чинним законодавством не передбачено обов`язку органів місцевого самоврядування створювати у дошкільних навчальних закладах групи компенсуючого типу, це є правом засновника відповідного закладу.
Оскаржуване рішення вичерпало дію та не підлягає скасуванню, оскільки є актом індивідуального характеру. Більше того, акти, які позивачка вважає протиправними, не містять жодних дефектів, які би могли бути підставою для таких висновків, і вони незаконним чином не втручаються в права та інтереси інших осіб.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 09.06.2022 відмовив у задоволенні позову.
17. Суд першої інстанції виходив з того, що питання щодо певного способу врегулювання діяльності закладів дошкільної освіти на території міста не має ані актуального, ані перспективного впливу на обсяг прав ОСОБА_2, а позивачка не надала жодних розумних обґрунтувань у цій частині. Сумнівним є можливість відновлення ОСОБА_2 відвідування й навчання саме в дошкільних навчальних закладах м. Львова, а судове рішення в цій справі не може ретроспективно змінити чи відновити певні минулі правовідносини. Задоволення цього позову може призвести до якого-небудь ефективного поновлення прав такої особи в розрізі здобуття нею дошкільної освіти.
Суд наголосив на тому, що вирішення спору, який не виник унаслідок дійсного порушення прав, свобод чи інтересів позивача (особи, в інтересах якої заявлено позов), а також ухвалення рішення, яке не спрямоване на їх ефективного поновлення не відповідає меті, завданню та засадам адміністративного судочинства. Таким чином, суд відзначив, що не будучи вже учасником певних конкретних публічно-правових відносин, не маючи реально існуючого спору в його межах, сторона позивача не має належних підстав для вимоги щодо вирішення судом певних аспектів таких правовідносин, а також, вона не володіє й універсальними контрольними чи наглядовими функціями та не наділена компетенцією забезпечувати публічний правопорядок (зокрема, оскаржуючи в судовому порядку ті рішення, які вважає неправомірними), тобто, не може діяти actio popularis.
Таким чином, суд прийшов до переконання, що обставини справи не підтверджують реальне порушення оспорюваними рішеннями прав, свобод чи інтересів малолітнього сина позивачки й не засвідчують можливість їх поновлення внаслідок вирішення цієї справи, що є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
Відсутність матеріально-правової заінтересованості особи, в інтересах якої подано позов, і відсутність порушеного права чи інтересу є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Висновки щодо правомірності оскарженого рішення не мають окремого правового значення при вирішенні даної справи, тому немає підстав для їх перевірки.
18. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 18.10.2022 скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.06.2022, ухвалив нове рішення про задоволення позову.
19. Суд апеляційної інстанції зазначив, що у зв`язку з визнанням протиправною та нечинною ухвали Львівської міської ради від 13.07.2018 № 3740 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова", яка стала передумовою для прийняття Управлінням освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради наказу від 03.09.2018 № 535р "Про затвердження Положення щодо організації роботи з дітьми із порушеннями мовлення у закладах дошкільної освіти м. Львова", Виконавчим комітетом Львівської міської ради рішення від 20.09.2019 № 883 "Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова та затвердження Положення про організацію роботи з дітьми із порушеннями мовлення в закладах дошкільної освіти м. Львова", є підстави для визнання вказаних рішень також протиправними та такими, що підлягають скасуванню.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Виконавчий комітет Львівської міської ради подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.10.2022 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.06.2022.
21. Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на те, що представник виконавчого комітету не міг прибути у судове засідання 18.10.2022 о 09:30 через оголошення повітряної тривоги з 08:24 до 10:03, був відсутній під час розгляду справи судом апеляційної інстанції.
Покликаючись на постанови Верховного Суду України від 24.02.2015 у справі №21-34а/15, від 15.12.2015 у справі №21-5361а15, від 01.12.2015 у справі №21-3222а15, постанови Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16, від 01.07.2019 у справі №460/1019/16-а скаржник зазначає, що ОСОБА_2 не має права на звернення до суду з цим позовом, оскільки його права на час звернення до суду з позовом не порушено, він є учнем загальноосвітньої середньої школи, не користується послугами дошкільної освіти. Законодавство не передбачає обов`язку органів місцевого самоврядування створювати у дошкільних навчальних закладах групи компенсуючого типу.
22. Ухвалою від 28.11.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
23. 19.12.2022 надійшов відзив від Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, в якому підтримано аргументи касаційної скарги.
24. Позивач у відзиві зазначає про правомірність висновків суду апеляційної інстанції. Виходячи зі змісту абз. 4 ч. 3 ст.12 Закону України "Про дошкільну освіту", малолітній ОСОБА_2 на підставі індивідуального скерування відділу Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради за №125 від 03.11.2017 та Витягу з протоколу засідання психолого-медико-педагогічної консультації від 09.10.2017 №73-В, мав право навчатися у групі спеціального типу (логопедичній) для дітей з вадами мовлення в ЗДО №160 Львівської міської ради аж до досягнення ним восьми років, тобто до кінця 2020/2021 навчального року. Це встановлено судовим рішенням, яке набрало законної сили. Тому навіть станом на час пред`явлення даного похідного позову, право дитини на спеціальну дошкільну освіту все ще перебувало у стані порушення, що передбачає право позивача на звернення до суду.
Стосовно проведення судового засідання під час повітряної тривоги позивач покликається на ч. 2 ст. 350 КАС України (не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи), зазначає, що відповідач отримав повістку та не заявляв клопотання про розгляд справи за його участі.