ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2024 року
м. Київ
справа № 520/7440/21
адміністративне провадження № К/990/7128/24, К/990/8337/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Бучик А.Ю., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України, третя особа: Харківський національний медичний університет про визнання протиправним та скасування розпорядження, за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Заічко О.В. від 21 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Жигилія С.П., Русанової В.Б., Перцової Т.С. від 16 січня 2024 року,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Предметом спору у справі охоплюється акт Кабінету Міністрів України щодо реорганізації державного закладу вищої освіти.
Підстави позову ґрунтувались, зокрема на доводах про порушення відповідачем процедури прийняття оспореного акту у зв`язку з невиконанням ним вимог частини третьої статті 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" щодо повідомлення профспілки про наступне вивільнення працівників у зв`язку з запланованою реорганізацією.
Відповідач наполягав на тому, що вищевказана норма спірні правовідносини не врегульовує.
Однак Верховний Суд підтримує позицію судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що визначене законом правило стосовно повідомлення професійних спілок про реорганізацію юридичної особи поширюється на всі установи незалежно від організаційно-правової форми та/або форми власності, тобто може бути застосована й у спірних в цій справі правовідносинах.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України (далі також КМУ, Кабмін, МОЗ, Міністерство відповідно, відповідач), третя особа: Харківський національний медичний університет (далі також Університет, ХНМУ, третя особа), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 08 лютого 2021 року № 103-р "Про реорганізацію Харківської медичної академії післядипломної освіти" (далі також оскаржене, оспорене розпорядження).
2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що оспорене у цій справі розпорядження Уряду України прийняте з порушенням законодавства та процедури його прийняття, зокрема, не вчинено дій, передбачених Регламентом Кабінету Міністрів України, що є обов`язковими для видання будь-яких актів Кабінету Міністрів України, у тому числі й актів індивідуального характеру, до яких, на думку позивача, належить й спірне розпорядження.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Справа розглядалась неодноразово.
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року позов задоволено.
5. Згодом таке рішення суду першої інстанції було скасовано постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 року з підстав порушення судом норм процесуального права, що призвело до розгляду справи неповноважним складом суду.
6. Постановою Верховного Суду від 26 вересня 2023 року вищевказану постанову апеляційного суду було скасовано, а справу направлено на новий розгляд у зв`язку з неповним з`ясуванням обставин, які мають значення для правильного вирішення спору.
7. Після нового розгляду справи постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2024 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
8. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що оскаржене розпорядження прямо стосується права позивача на працю, оскільки таким не вирішено питання про майбутнє працівників, які мають трудові угоди з Харківською медичною академією післядипломної освіти, а тому в такому випадку законодавча процедура прийняття подібного рішення передбачає не тільки проведення обговорень з громадськістю (у визначений законом спосіб), але й попереднє оприлюднення проекту оскаржуваного розпорядження задля надання можливості зацікавленим особам подати свої пропозиції.
9. Суди попередніх інстанцій також констатували порушення відповідачем процедури прийняття спірного розпорядження та порушення прав та свобод позивача через відсутність належного, передбаченого частиною третьою статті 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", погодження рішення про реорганізацію установи з органами первинної профспілкової організації, яка опікується питаннями дотримання трудового законодавства відносно працівників Харківської медичної академії післядипломної освіти.
10. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідач порушив процедуру прийняття оскарженого у цій справі розпорядження КМУ і визнали, що такі порушення є суттєвими, зумовлюють протиправність такого акту та наявність підстав для його скасування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Кабмін та Міністерство подали касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що згідно з відомостями, зазначеними у Статуті Харківської медичної академії післядипломної освіти, її засновником є Кабінет міністрів України.
13. 08 лютого 2021 року Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження № 103-р "Про реорганізацію Харківської медичної академії післядипломної освіти", відповідно до пунктів 1, 2 якого визначено:
Погодитися з пропозицією Міністерства охорони здоров`я щодо реорганізації Харківської медичної академії післядипломної освіти (код згідно з ЄДРПОУ 01896872) шляхом її приєднання до Харківського національного медичного університету (код згідно з ЄДРПОУ 01896866).
Взяти до відома, що здобувачі освіти та інші особи, які навчаються в Харківській медичній академії післядипломної освіти, продовжують навчання в Харківському національному медичному університеті.
14. Вважаючи, що таке розпорядження прийнято Кабміном з порушенням вимог законодавства, визначеної законом процедури його прийняття, а також прав ОСОБА_1, який є членом Первинної профспілкової організації Харківської медичної академії післядипломної освіти, що підтверджується довідкою від 9 грудня 2022 № 13, останній звернувся до суду з цим позовом.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Підставою касаційного оскарження судових рішень Кабінет Міністрів України зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про вищу освіту", частини третьої статті 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" у подібних правовідносинах.
16. Аналогічні підстави касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень та доводи вказує й Міністерство охорони здоров`я України у своїй касаційній скарзі, а також наводить аргументи про те, що справу розглянуто в суді першої інстанції з порушенням вимог частини першої статті 33 Кодексу адміністративного судочинства України - суддею одноособово, без урахування предмету спору у вигляді розпорядження Кабінету Міністрів України.
17. В обґрунтуванні таких доводів скаржники зазначають, що на законодавчому рівні під час здійснення реорганізації вищого навчального закладу та закладу післядипломної освіти встановлені застереження лише щодо недопущення порушення прав та інтересів осіб, які навчаються у вказаному закладі.
18. Акцентують увагу на тому, що оскільки ані Кабмін, ані Міністерство не є роботодавцями відносно позивача у спірних правовідносинах, а спірне розпорядження не передбачає звільнення працівників у зв`язку з реорганізацією вищого навчального закладу післядипломної освіти, то й норми частини третьої статті 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.
19. У відзиві на касаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України Кабінет Міністрів України доводи та вимоги скаржника підтримав у повному обсязі. Висловив твердження про те, що оспорене у цій справі розпорядження КМУ прийнято цим органом відповідно до закону й прав позивача не порушує, а тому вважає, що суди попередніх інстанцій задовольнили цей позов помилково за відсутності для цього підстав.
20. ОСОБА_1 доводи та вимоги касаційних скарг заперечує й у відзиві на них зазначає, що у спірних правовідносинах відповідачем не було дотримано процедури прийняття спірного розпорядження, зокрема не проведено належної організаційної роботи з урахуванням приписів частини третьої статті 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", що порушило не лише його права як члена первинної профспілкової організації на участь у професійних спілках, а й права на працю і закріплені у законі трудові гарантії усіх працівників закладу вищої освіти, стосовно реорганізації якого видано оскаржене у цій справі розпорядження Уряду.
21. Висновок судів попередніх інстанцій про доведеність таких порушень позивач вважає обґрунтованим і таким, що відповідає закону.
22. Відзив на касаційні скарги містить також заперечення щодо доводів скаржників про те, що КМУ у спірних правовідносинах не набув статусу роботодавця. Позивач вважає, що вжитий у статті 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" термін "роботодавець" належить розуміти розширено, а тому переконаний, що ним охоплюється й такий суб`єкт, який за законом та установчими документами юридичної особи наділений правом на прийняття рішення про її реорганізацію.
23. З цих підстав позивач вважає, що суд апеляційної інстанції повно і всебічно встановив усі обставини у справі, правильно застосував норми матеріального і не допустив порушення норм процесуального права, ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, що доводами касаційних скарг на нього не спростовується. Просить у задоволенні касаційних скарг відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
24. Письмові пояснення щодо касаційної скарги Міністерства подані й третьою особою - Харківським національним медичним університетом, який наводить аргументи про те, що реалізовані у спірних відносинах повноваження щодо реорганізації державного закладу вищої освіти прямо закріплені за Кабміном у законі, а отже спірне розпорядження прийнято відповідачем за наявності для цього правових підстав.
25. Третя особа звертає увагу на те, що на виконання оскарженого позивачем розпорядження КМУ Міністерством утворено комісію з реорганізації Академії, якій доручено забезпечити дотримання трудового законодавства, визначених у законі прав та трудових гарантій працівників установи.
26. Також підкреслює, що трудова діяльність позивача внаслідок прийняття оспореного ним розпорядження Кабміну не припинялась і його було переведено з Академії до Харківського національного медичного університету за власним бажанням, що спростовує доводи ОСОБА_1 про порушення його права на працю або будь - яких інших трудових прав та гарантій.
27. Посилання на порушення права позивача на участь у професійних спілках, а також прав усіх працівників установи, рішення про реорганізацію якої було прийнято відповідачем, третя особа вважає необґрунтованим і безпідставним, оскільки ОСОБА_1 не звертався із позовом в інтересах профспілки та/або її членів.
28. З огляду на це третя особа просить касаційну скаргу Міністерства задовольнити, оскаржені судові рішення скасувати та відмовити в позові повністю.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
29. Частина перша статті 53 Конституції України визначає, що кожен має право на освіту, а частинами третьою, четвертою цієї ж статті передбачено, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.
30. Такі конституційні положення знайшли закріплення у нормах статті 3 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII "Про освіту", згідно з якими кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України (частина перша цієї статті).
31. Частиною третьою вищевказаної статті встановлено, що право особи на освіту може реалізовуватися шляхом її здобуття на різних рівнях освіти, у різних формах і різних видів, у тому числі шляхом здобуття дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої освіти та освіти дорослих.
32. За змістом частини другої статті 17 Закону України "Про освіту" рівні, ступені вищої освіти, порядок, умови, форми та особливості її здобуття визначаються спеціальним законом.
33. Основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти встановлює Закон України від 01 липня 2014 року № 1556-VII "Про вищу освіту".
34. За визначенням понять, наведених у частині першій статті 1 зазначеного вище Закону, засновник закладу вищої освіти - органи державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад вищої освіти. Права засновника, передбачені цим Законом, набуваються також на підставах, передбачених цивільним законодавством (пункт 10 частини першої цієї статті).
35. Статтею 15 Закону України "Про вищу освіту" визначені повноваження засновника (засновників) закладу вищої освіти.
36. За правилами частини першої цієї статті повноваження засновника (засновників) щодо управління закладом вищої освіти визначаються цим та іншими законами України, а також статутом закладу вищої освіти.
37. Так, за нормами абзацу другого частини другої статті 25 Закону України "Про освіту" засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.
38. Питання щодо утворення, реорганізації та ліквідації закладу вищої освіти регламентовані нормами статті 31 Закону України "Про вищу освіту".
39. Зокрема, у пункті 1 частини першої, частині другій указаної статті містяться приписи про те, що рішення про утворення, реорганізацію чи ліквідацію закладу вищої освіти приймається: для закладів державної форми власності - Кабінетом Міністрів України.
Реорганізація чи ліквідація закладу вищої освіти не повинна порушувати права та інтереси осіб, які навчаються у цьому закладі вищої освіти. Обов`язок щодо вирішення всіх питань продовження безперервного здобуття вищої освіти такими особами покладається на засновника (засновників) закладу вищої освіти.
40. Спірні у цій справі правовідносини врегульовані й нормами Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до частини першої статті 24 якого, Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону державні господарські об`єднання, підприємства, установи та організації, зокрема для здійснення окремих функцій з управління об`єктами державної власності. Кабінет Міністрів України затверджує положення та статути державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників і заступників керівників, застосовує до них заходи дисциплінарної відповідальності.
41. Згідно з положеннями статті 22 Закону України від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" профспілки, їх об`єднання беруть участь у розробленні державної політики зайнятості населення, державних та територіальних програм зайнятості, проводять спільні консультації з цих проблем з роботодавцями, їх об`єднаннями, а також з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пропонують заходи щодо соціального захисту членів профспілок, які вивільняються в результаті реорганізації або ліквідації підприємств, установ, організацій, здійснюють контроль за виконанням законодавства про зайнятість.
Права і повноваження профспілок щодо забезпечення захисту працівників від безробіття та його наслідків визначаються законодавством і колективними договорами та угодами.
У разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв`язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Профспілки мають право вносити пропозиції державним органам, органам місцевого самоврядування, роботодавцям, їх об`єднанням про перенесення термінів, тимчасове припинення або скасування заходів, пов`язаних з вивільненням працівників, які є обов`язковими для розгляду.
Профспілки, їх об`єднання мають право брати участь і проводити відповідні консультації з питань залучення і використання в Україні іноземної робочої сили.
42. З такими приписами закону кореспондуються положення частин другої, третьої статті 49-4 Кодексу законів про працю України, згідно з якими ліквідація, реорганізація підприємств, зміна форм власності або часткове зупинення виробництва, що тягнуть за собою скорочення чисельності або штату працівників, погіршення умов праці, можуть здійснюватися тільки після завчасного надання професійним спілкам інформації з цього питання, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про строки проведення звільнення. Власник або уповноважений ним орган не пізніше трьох місяців з часу прийняття рішення проводить консультації з професійними спілками про заходи щодо запобігання звільненню чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-якого звільнення.
Професійні спілки мають право вносити пропозиції відповідним органам про перенесення строків або тимчасове припинення чи відміну заходів, пов`язаних з вивільненням працівників.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
43. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
44. Згідно з частинами першою - третьою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
45. Перевіряючи, у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.