ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2024 року
м. Київ
справа №580/5416/22
адміністративне провадження № К/990/8970/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Коваленко Н.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 580/5416/22
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Союзпостачзбут-2000"
про припинення права користування надрами,
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20.09.2023 (головуючий суддя: Паламар П.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2024 (колегія у складі: головуючого судді Грибан І.О., суддів: Кузьмишиної О.М., Парінова А.Б.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Державна служба геології та надр України звернулася з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Союзпостачзбут-2000", в якому просила:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27.12.2012 № 5693 наданого ТОВ "Союзпостачзбут-2000".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ТОВ Союзпостачзбут-2000 не допущено посадових осіб позивача до проведення планового заходу щодо державного геологічного контролю, чим порушено вимоги угоди про умови користування надрами від 11.12.2019, про що складено відповідний акт та сформовано припис, яким зобов`язано відповідача усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування у термін до 28.12.2020 шляхом надання документів, перелік яких визначено у додатку до припису. 29.04.2021 наказом Державної служби геології та надр України № 339, з урахуванням наказів про відтермінування, зупинено дію спеціального дозволу. Відповідач вказані порушення не усунув. У зв`язку з невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування до відповідача надіслано лист, згідно з яким позивач просив надати у 15-денний строк згоду або незгоду на припинення права користування надрами. Зазначає, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Не усунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача, при тому що позивач надав значний термін для здійснення дій направлених на усунення порушень. Таким чином, недопуск посадових осіб до проведення перевірки є порушенням вимог передбачених спеціальним дозволом та Законами України, а тому наявні підстави для анулювання такого дозволу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 20.09.2023, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду 31.01.2024 у задоволенні адміністративного позову відмовив.
4. Приймаючи таке рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра. Натомість, в матеріалах справи відсутній акт перевірки відповідача, який свідчив би про допущене ним порушення, передбачене статтею 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та статтею 26 Кодексу України про надра. Разом з тим, складання акта про недопущення до перевірки не може свідчити про виявлення у суб`єкта господарювання порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, адже його складання засвідчує лише факт неможливості здійснення такого заходу та, як наслідок, відсутності результату державного геологічного контролю із зазначених у ньому підстав. Таким чином, акт про недопущення до перевірки, а також припис, який сформовано без вимоги усунення порушень вимог законодавства, не є доказом того, що відповідачем порушено умови користування надрами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 07.03.2024 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20.09.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2024, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
6. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав, що наявні підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом першим частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки суди першої та апеляційної інстанції під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 25.05.2021 у справі № 822/2402/17, від 20.05.2019 у справі № 826/11885/16, від 16.04.2020 у справі № 826/6766/18, від 16.04.2020у справі № 826/7696/18, від 26.05.2020 у справі № 460/1033/19, від 20.10.2020 у справі № 540/1296/19, від 08.10.2021 № 240/19318/20, від 11.11.2021 у справі № 400/3035/19, від 16.11.2021 у справі № 360/1406/20, від 26.05.2020 у справі № 806/1285/16, від 09.09.2021 у справі № 824/160/19-а та від 02.12.2021 у справі № 815/2625/16, стосовно того, що недопущення представників Державної служби геології та надр України до проведення перевірки є таким самим порушенням, як і інші, визначені спеціальним дозволом на користування надрами та угодою про умови користування спеціальним дозволом, яке може призвести до анулювання дозволу на користування надрами.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 07.03.2024 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.03.2024, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Коваленко Н.В., Шарапа В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 25.03.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20.09.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2024.
10. 09.04.2024 на адресу Верховного Суду від Товариства з обмеженою відповідальністю "Союзпостачзбут-2000" надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач просить залишити рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20.09.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2024 у справі № 580/5416/22 без змін, а касаційну скаргу Державної служби геології та надр України без задоволення.
11. Ухвалою Верховного Суду від 27.05.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанції, 27.12.2012 ТОВ "Союзпостачзбут-2000" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5693 з метою видобування суглинків, придатних для виробництва цегли керамічної повнотілої марки 75-100, строком до 27.12.2032 та, як додаток до спеціального дозволу укладено угоду про умови користування надрами від 11.12.2019.
13. 09.09.2020 Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 394 "Про проведення позапланових перевірок", згідно з додатком до якого до проведення перевірки включено ТОВ "Союзпостачзбут-2000" з 16.11.2020.
14. З метою проведення позапланової перевірки, 20.11.2020 службовими особами Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр здійснено виїзд за юридичною адресою ТОВ "Союзпостачзбут-2000": м.Черкаси, вул. Ордженікідзе, 173.
15. Відповідно до акта за № 06-02/27/2020-52/у (149) суб`єктом господарювання не допущено посадових осіб позивача до проведення державного геологічного контролю.
16. Разом з тим, з метою усунення порушень щодо не допуску службових осіб до перевірки позивачем винесено припис від 27.11.2020 № 1240-14/06, яким ТОВ "Союзпостачзбут-2000" приписано усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування у термін до 28.12.2020 шляхом надання документів, перелік яких визначено у додатку до припису (порушення - суб`єктом господарювання не допущено посадових осіб позивача до проведення державного геологічного контролю).
17. Згідно з листом ТОВ "Союзпостачзбут-2000" від 22.12.2020 № 2212/2020, відповідачем було надано документи, зазначені у додатку до припису від 27.11.2020 № 1240-14/06. Вказано, що в період проведення позапланового заходу всі працівники підприємства знаходились на карантині згідно наказу від 19.03.2020 № 1903/2020 (підприємство не працювало, а тому не змогло допустити посадових осіб до перевірки).
18. 28.01.2021 наказом Держгеонадр за № 134 зупинено дію спеціального дозволу від 27.12.2012 № 5693 та надано термін до 01.04.2021 для усунення порушень.
19. Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 08.02.2021 за № 1909/01/07-21, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано ним 15.02.2021.
20. 29.04.2021 наказом Держгеонадр за №339 продовжено зупинення дії спеціального дозволу від 27.12.2012 № 5693 та надано термін до 01.08.2021 для усунення порушень.
21. Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 11.05.2021 за № 7231/01/07-21, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано 20.05.2021.
22. 28.07.2021 Держгеонадра листом № 1053-14/06 доведено до відома відповідача, що на виконання припису залишилося не виконаним порушення про надання ОВНС, а тому буде внесене подання про зупинення дії спеціального дозволу.
23. 30.07.2021 наказом Держгеонадр за № 564 відтерміновано зупинення дії спеціального дозволу від 27.12.2012 № 5693 та надано термін до 01.11.2021 для усунення порушень.
24. Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 06.08.2021 за № 13985/01-02-21, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано 13.08.2021.
25. Згідно з листом ТОВ "Союзпостачзбут-2000" від 11.08.2021 № 1108/2021, відповідачем повідомлено, що всі документи надані за виключенням документів оцінки впливу на довкілля, які знаходяться в процесі розробки.
26. 29.10.2021 наказом Держгеонадр за № 817 відтерміновано зупинення дії спеціального дозволу від 27.12.2012 № 5693 та надано термін до 01.02.2022 для усунення порушень.
27. Вказаний наказ доведено до відома відповідача супровідним листом від 03.11.2021 за № 19343/01-1/02-21, який відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення отримано 17.11.2021.
28. Згідно з листом ТОВ "Союзпостачзбут-2000" від 19.01.2022 № 1901/2022, відповідачем повідомлено, що всі документи надані за виключенням документів оцінки впливу на довкілля, які знаходяться в процесі розробки.
29. Разом з тим, Держгеонадра листом від 01.06.2022 № 735/02-3/2-22 доведено до відома відповідача, що у зв`язку із не усуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 27.12.2012 № 5693, розглянуто питання щодо подальшої дії зазначеного спеціального дозволу, та надано 15-денний строк для висловлення власної позиції щодо згоди або незгоди на припинення права користування надрами.
30. Вважаючи, що надрокористувач, ТОВ "Союзпостачзбут-2000", порушив угоду про умови користування надрами (недопуск посадових осіб позивача до перевірки), позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.
34. За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
35. Статтею 60 цього Кодексу визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
36. Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр встановлює стаття 62 Кодексу України про надра, згідно із пунктом 5 частини першої якої орган державного геологічного контролю перевіряє: дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами.
37. Орган державного геологічного контролю має право, зокрема, давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр (пункт 3 частини третьої статті 62 Кодексу України про надра).
38. Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначається Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
39. За приписами частині восьмої статті 7 Закону № 877-V міститься визначення припису, яким, у розумінні вказаної норми, є обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
40. У частині восьмій статті 7 Закону № 877-V міститься визначення припису, яким, у розумінні вказаної норми, є обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
41. Обов`язки суб`єкта господарювання у відносинах, пов`язаних зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлює стаття 11 Закону № 877-V, за приписами якої суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, з поміж іншого: допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом; виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства; надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
42. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, регулює й Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (зі змінами), який також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.