ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2024 року
м. Київ
справа № 808/1380/18
адміністративне провадження № К/9901/1613/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.07.2019 (головуючий суддя: Калашник Ю.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 (головуючий суддя: Суховаров А.В., судді: Ясенова Т.І., Головко О.В.) у справі №808/1380/19 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради про скасування рішення в частині,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2018 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі - виконком Запорізької міської ради або відповідач), в якому просила:
визнати протиправним і скасувати рішення № 116/1 від 23.03.2018 в частині анулювання паспортів прив`язки ТС-00264-Ж від 13.02.2015 виданого за № 647, ТС-00265-Ж від 13.02.2015 виданого за №646 Департаментом архітектури і містобудування Запорізької міської ради.
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 09.07.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019, позов задовольнив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2020 у складі колегії судді: судді - доповідача - Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. відкрито касаційне провадження у справі.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.12.2021 № 2254/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
За результатами повторного автоматизованого розподілу справи від 13.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: ОСОБА_2- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 10.01.2022 прийнято справу до провадження.
У зв`язку із ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08.06.2023 №622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", згідно із наказом Голови Верховного Суду від 08.06.2023 № 1723-к (№ 1723/0/5-23) "Про відрахування судді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду" призначений повторний автоматизований розподіл справи №808/1380/18.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2023, визначений новий склад суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Берназюк Я.О., Шарапа В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 27.05.2024 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку № 244, згідно із яким процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
Також позивачем наголошено, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачами не встановлено та не підтверджено належними доказами фактів невідповідності розміщення тимчасової споруди вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності. Своєю чергою при встановлені тимчасових споруд позивачкою були дотриманні усі вимоги.
Відповідач позов не визнав. Зазначив, що за результатами обстеження території Інспекцією з благоустрою ЗМР встановлено факт недотримання позивачкою при встановленні тимчасових споруд вимог паспортів прив`язки №ТС-00264-Ж від 13.02.2015 та №ТС-00265-Ж від 13.02.2015.
Зокрема Інспекцією було встановлено, що задній фасад ТС виконаний з профнастилу та не є композитно-алюмінієвою панеллю та аналогічним матеріалом, як зазначено у схемі фасадів паспорту та має інший вигляд; розміри ТС не відповідають паспорту; ТС-00264-Ж та № ТС-00265-Ж мають спільні конструктивні елементи та площу; ТС розміщені з відхиленням від даних, зазначених у схемі паспорту; виконано замощення тротуарною плиткою зон зелених насаджень для організації літнього майданчика.
Щодо відсутності у виконкому компетенції для прийняття рішення про анулювання паспорту прив`язки, відповідач посилається на рішення Запорізької міської ради від 25.08.2016 № 52, яким затверджено Положення, яке регулює правовідносини функціонування ТС для провадження підприємницької діяльності.
Відповідно до вказаного Положення (пункти 6.8, 6.9) паспорт прив`язки анулюється за рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради.
У судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги із підстав, наведених у позові та відповіді на відзив.
Додатково звернули увагу суду на правову позицію Верховного Суду у подібних правовідносинах (постанова від 24.04.2018 №405/1317/15-а).
Представник відповідача проти позову заперечив, надав пояснення відповідно до поданого суду відзиву. Зауважив, що позивачем порушено вимоги паспортів прив`язки та замість ТС-00264-Ж та №ТС-00265-Ж встановлено одну тимчасову споруду, без відступу, одна від одної. Приміщення 60 кв.м. фактично є цілісним, при цьому відповідно до діючих вимог, площа ТС не може перевищувати 30 кв.м.
Також у судовому засіданні 25.06.2019 судом першої інстанції у якості свідка було допитано заступника директора департаменту архітектури містобудування Запорізької міської ради - заступника головного архітектора міста - начальника відділу планування та забудови міста департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради Тендітника Л.В., який повідомив, що на момент виїзду у 2016 році на місце розташування ТС-00264-Ж та ТС-00265-Ж, фактично знаходилась замість двох ТС одна тимчасова споруда площею близько 60 кв.м.
Також ТС-00264-Ж та №ТС-00265-Ж мали спільну підлогу, стелю. Фактично це є велике приміщення, розділене на дві частини. Прилегла територія замощена плиткою, площа замощення складає приблизно 100 кв.м.
Зазначив, що під час виїзду для огляду ТС з експертом у 2019 році приміщення було розділено на 2 частини матеріалом, який можливо легко зняти.
Проте, у 2016 році на момент складання акту обстеження такої стіни не було. Площа ТС-00264-Ж та ТС-00265-Ж була спільною без перегородок.
Вказав, що ТС має туалетну кімнату, яка паспортом прив`язки не передбачена. Також свідок зауважив, що позивачкою виконано замощення плиткою місць, де мала бути зелена зона.
Для роз`яснення свого висновку судом першої інстанції також було здійснено виклик експерта ТОВ "Регіональне судово-експертне бюро" Лещенка Костянтина Ігоровича, який проводив судову будівельно-технічну експертизу на виконання ухвали Запорізького окружного адміністративного суду від 30.08.2018.
Експерт у судовому засіданні 25.06.2019 роз`яснив, щодо пункті 3 висновку, що "аналогічний матеріал" про який вказано у паспорті прив`язки не розшифрований в чому має полягати аналогія: у кольорі, у матеріалі чи ще в чому.
Матеріал ТС архетипу не суперечить. Зазначив, що ТС-00264-Ж та ТС-00265-Ж розділені метало пластиковою перегородкою, тимчасові споруди мають окремо входи/виходи. Площа ТС різниться із паспортами прив`язки на 1 см. Замощення фактично є меншим, ніж вказано у паспорті прив`язки.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Із інформації, зазначеній у Свідоцтві серії НОМЕР_2 про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця, судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 зареєстрована 10.10.2006 ВК ЗМР фізичною особою-підприємцем.
13.02.2015 Департаментом архітектури та містобудування ЗМР видано позивачці паспорти прив`язки № ТС-00264-Ж та № ТС-00265-Ж для продажу товарів народного споживання по Прибережній автомагістралі/вул. Запорізькій.
Згідно із паспортом прив`язки ТС-00264-Ж від 13.02.2015 тимчасової споруди по продажу товарів народного споживання по Прибережній автомагістралі/ АДРЕСА_1, видного ОСОБА_1 13.02.2015 за №647 Департаментом архітектури і містобудування Запорізької міської ради, тимчасова споруда повинна являти собою павільйон довжиною 6,4 м, шириною 4,4 м, площею 26м2, облицьований композитно-алюмінієвими панелями (можлива заміна на аналогічні матеріали), розташований на земельній ділянці площею 28,2 м2.
Відповідно до паспорту прив`язки ТС-00265-Ж від 13.02.2015 тимчасової споруди по продажу товарів народного споживання по Прибережній автомагістралі/ АДРЕСА_1, видного ОСОБА_1 13.02.2015 за №646 Департаментом архітектури і містобудування Запорізької міської ради, тимчасова споруда повинна являти собою павільйон довжиною 6,4 м, шириною 4,4 м, площею 26 м2, облицьований композитно-алюмінієвими панелями (можлива заміна на аналогічні матеріали), розташований на земельній ділянці площею 28,2 м2.
Згідно із схематичними планами, тимчасові споруди мають бути змонтовані впритул одна до одної.
Після розміщення тимчасових споруд, ФОП ОСОБА_1 25.03.2015 подані до Районної адміністрації по Жовтневому району м. Запоріжжя письмові заяви про виконання вимог паспортів прив`язки.
В подальшому на підставі наказу начальника Інспекції з благоустрою ЗМР від 29.07.2016 № 21р головним спеціалістом-інспектором відділу координації діяльності та оперативного контролю в сфері благоустрою інспекції з благоустрою ОСОБА_4, із залученням заступника відділу планування та забудова міста департаменту архітектури та містобудування ЗМР Тендітника Л.В., здійснено перевірку стану благоустрою території за адресою: Прибережній автомагістралі/вул. Запорізькій, за результатами якої складений акт обстеження території № 0194 від 22.08.2016.
В акті зафіксовано, що за результатами обстеження встановлено, що по Прибережній автомагістралі/вул. Запорізькій Департаментом архітектури та містобудування ЗМР видано паспорт прив`язки № ТС-00264-Ж .
На час обстеження виявлено факт недотримання вимог паспорту прив`язки ТС при її встановлені, а саме: зовнішній вигляд не відповідає архетипу; довжина ТС не відповідає паспорту прив`язки (6,45м. замість 6,40м.); фактично ТС має спільні конструктивні елементи та площу з іншою ТС-00265-Ж; ТС розміщена із відхиленням від даних, зазначених у схемі розміщення паспорту прив`язки; виконано замощення тротуарною плиткою зони зелених насаджень площею 70,14 кв.м.; порушені мінімальні відставні від мереж водопроводу та зливової каналізації.
Складений акт обстеження території № 0194 від 22.08.2016 містить пропозиції розпочати процедуру анулювання паспорта прив`язки ТС-00264-Ж від 13.02.2015.
Також, на підставі наказу начальника Інспекції з благоустрою ЗМР від 29.07.2016 №21р головним спеціалістом-інспектором відділу координації діяльності та оперативного контролю в сфері благоустрою інспекції з благоустрою ОСОБА_4, із залученням заступника відділу планування та забудова міста департаменту архітектури та містобудування ЗМР Тендітника Л.В. здійснено перевірку стану благоустрою території за адресою: Прибережній автомагістралі/вул.Запорізькій, за результатами якої складений Акт обстеження території № 0195 від 22.08.2016.
В акті зафіксовано, що за результатами обстеження встановлено, що по Прибережній автомагістралі/вул. Запорізькій Департаментом архітектури та містобудування ЗМР видано паспорт прив`язки № ТС-00265-Ж .
На час обстеження виявлено факт недотримання вимог паспорту прив`язки ТС при її встановлені, а саме: зовнішній вигляд не відповідає архетипу; довжина та ширина ТС не відповідає паспорту прив`язки (6,45 м. замість 6,40 м., 6,65 м. замість 4,40м.); фактично ТС має спільні конструктивні елементи та площу з іншою ТС-00264-Ж; ТС розміщена із відхиленням від даних, зазначених у схемі розміщення паспорту прив`язки; виконано замощення тротуарною плиткою зони зелених насаджень площею 70,14 кв.м.; порушені мінімальні відставні від мережі водопроводу.
Складений акт обстеження території № 0195 від 22.08.2016 містить пропозиції розпочати процедуру анулювання паспорта прив`язки ТС-00265-Ж від 13.02.2015.
23.08.2016 Інспекція з благоустрою ЗМР листом № 01-24/644 звернулась до Департаменту архітектури та містобудування ЗМР про надання актів обстеження території №№ 0194,0195 від 22.08.2016.
26.09.2017 Інспекція з благоустрою ЗМР листом № 01-24/688 звернулась до Департаменту архітектури та містобудування ЗМР, в якому повідомила про виявлення під час перевірки 22.08.2016 фактів недотримання вимог паспорту прив`язки при встановлені ТС у зв`язку із чим просила надати інформацію щодо вжитих заходів.
Виконавчим комітетом Запорізької міської ради 23.03.2018 прийнято рішення №116/1 "Про анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для проведення підприємницької діяльності з підстав недотримання вимог паспорту прив`язки тимчасової споруди для проведення підприємницької діяльності при її встановленні" за переліком. Згідно пунктів 1, 2 цього переліку, анульовані паспорти прив`язки ТС-00264-Ж від 13.02.2015, виданого за № 647, ТС-00265-Ж від 13.02.2015, виданого за № 646 з підстав, зазначених в актах обстеження території.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної, та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку № 244, за яким процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
При вирішенні справи, суд першої інстанції застосував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 24.04.2018 у справі № 405/1317/15-а, від 10.10.2018 у справі № 373/2346/16-а.
Одночасно з цим суд першої інстанції відхилив посилання відповідача на приписи Положення про порядок оформлення документів на розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Запоріжжі, затвердженого рішенням Запорізької міської ради № 52 від 25.08.2016, щодо наявності у виконкому повноважень для прийняття рішення про анулювання паспортів прив`язки, оскільки зазначене суперечить актам вищої юридичної сили.
Також суд першої інстанції критично оцінив висновок експерта № 2447 від 08.02.219 щодо відсутності між ТС-00265-Ж та ТС-00264-Ж спільної площі та щодо неперевищення площі замощення біля тимчасових споруд площі замощення, зазначених у паспортах прив`язки ТС, однак констатував, що оскільки відповідач діяв поза межами своїх повноважень, наявність чи відсутність факту порушення позивачкою вимог паспорту прив`язки не має правового значення для вирішення спору.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову.
Із посиланням на технічний висновок про стан будівельних конструкцій тимчасових споруд ТС-00264-Ж і ТС-00265-Ж, виконаний 04.04.2018 Приватною науково-виробничою фірмою "Стройіндустрія-Л" на замовлення позивачки, а також на висновок експерта № 2447 від 08.02.2019, виконаний на підставі ухвали Запорізького окружного адміністративного суду від 30.08.2018 про призначення будівельно-технічна експертизи у справі № 808/1380/18, суд апеляційної інстанції констатував, що обставини, викладені в актах обстеження території № 0194 від 22.08.2016 та № 0195 від 22.08.2016 щодо недотримання паспорту прив`язки при встановлені тимчасових споруд, не підтверджуються.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами обставин, що мають значення для правильного вирішення справи по суті. У підтримку своїх доводів скаржник посилається на те, що Порядок № 244 визначає лише підстави для анулювання та не визначає суб`єкта прийняття такого рішення. У зв`язку з цим, Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради письмово звернувся до Мінрегіону України про надання роз`яснень щодо компетенції органу, який провадить анулювання паспортів прив`язки ТС.
Листом від 28.11.2016 вих.№8/143-1252-16 Мінрегіон України зазначило, що Порядок № 244 визначає правові аспекти для прийняття органом місцевого самоврядування відповідних рішень, а визначення технічних аспектів та механізму реалізації цих рішень є компетенцією сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів.
На підставі викладеного, з метою упорядкування елементів міського середовища, недопущення безсистемного, хаотичного розміщення та перенасиченості міського простору тимчасовими спорудами для провадження підприємницької діяльності, Запорізькою міською радою було прийнято рішення від 25.08.2016 № 52 "Про затвердження Положень, що регулюють правовідносини функціонування тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та об`єктів дрібнороздрібної торговельної мережі на території м. Запоріжжя", пунктами 6.8, 6.9 якого визначено, що паспорт тимчасової споруди анулюється за рішенням виконавчого комітету, проект якого готує Департамент архітектури і містобудування Запорізької міської ради.
На момент виникнення спірних правовідносин Рішення № 52 було чинним і ніким не оскаржене, а отже є обов`язковим до виконання на всій території м. Запоріжжя.
За таких обставин, скаржник вважає, що оскаржуване рішення у справі прийнято виконкомом у спосіб та у межах повноважень, визначених на місцевому рівні.
Водночас судами першої та апеляційної інстанцій при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин помилково застосовані висновки Верховного Суду, викладені у справах № 405/1317/15-а та № 373/2346/16-а, де радами не приймались рішення про надання виконавчим комітетам права анульовувати паспорти прив`язки.
Скаржник також не погоджується із висновками суду апеляційної інстанції стосовно того, що висновки актів обстеження № 0194 від 22.08.2016 та № 0195 від 22.08.2016 спростовуються технічним висновком приватної науково-виробничою фірмою "Стройіндустрія - Л" від 04.04.2018 № 04.04.18-00-ТЗ, оскільки листом від 11.05.2018 № 40, з підстав допущення помилки в визначені розподільності зовнішніх стін примикання ТС реєстраційний № ТС-00264-Ж та реєстраційний № ТС-00265-Ж, розташованих по Прибережній автомагістралі/вул. Запорізькій, виконавець відкликав цей звіт. Отже, за твердженнями скаржника, цей документ не може розглядатися як доказ, і обґрунтовано не був врахований судом першої інстанції при вирішенні справи.
Також скаржник вважає необґрунтованим прийняття судом апеляційної інстанції до уваги висновку експерта № 2447 від 08.02.2019, оскільки такий був критично оцінений судом першої інстанції і як наслідок відхилений.
Позивачка подала відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Наполягає, що оформлення та анулювання паспортів прив`язки ТС відноситься до компетенції органу з питань містобудування та архітектури, а не виконавчого комітету відповідної ради.
Верховний Суд у справах № 405/1317/15-а та № 373/2346/16-а виснував, що процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.
Щодо доводів скаржника про необґрунтованість врахування судом апеляційної інстанції технічного висновку, виконаного Приватною науково-виробничою фірмою "Стройіндустрія-Л", а також висновку судового експерта № 2447 від 08.02.2019, то позивачка вважає, що відповідач намагається здійснити переоцінку встановлених судом у справі обставин, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції відповідно до положень КАС України.
Своєю чергою, позивачка вважає, що суд апеляційної інстанції надаючи правову оцінку цим висновкам діяв у процесуальний спосіб.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає.
Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Своєю чергою, стаття 11 Закону № 280/97-ВР визначає, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Отже відповідач, в розумінні вимог пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України, є суб`єктом владних повноважень, та відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.