ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2024 року
м. Київ
справа № 380/18475/21
адміністративне провадження № К/990/1498/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Меґа-Тех"
до Міністерства культури та інформаційної політики України,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Громадська організація "Народна дія Львів",
про визнання протиправними дій, скасування припису
за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України
на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Гавдика З.В. від 29 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Носа С. П.; Кухтея Р.В., Шевчук С.М. від 12 жовтня 2023 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Меґа-Тех" (далі - позивач; ТОВ "Меґа-Тех"; Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - відповідач; МКІП України; Міністерство), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент), Громадська організація "Народна дія Львів" (далі - ГО "Народна дія Львів"), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 19 жовтня 2021 року № 12519/6.11.6 щодо припинення проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті - "Будівництво торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1; вул. Волоській, 1-а; вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель".
2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ "Меґа-Тех" зазначало, що в 2021 році разом з Товариством з обмеженою відповідальністю "Галпроектмонтаж" (далі - ТОВ "Галпроектмонтаж") на підставі містобудівних умов та обмежень, які затвердив виконавчий комітет Львівської міської ради своїм рішенням від 16 серпня 2019 року № 783, розпочали будівництво торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на земельних ділянках, що перебувають у користуванні позивача, на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у місті Львові зі знесенням існуючих будівель. За оскаржуваним приписом, який надійшов 25 жовтня 2021 року на адресу Товариства, відповідач вимагає припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті, які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова та на території буферної зони "Львів. Ансамбль історичного центру", включеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, без відповідних погоджень та дозволів МКІП України.
Позивач вказував на те, що на момент видачі припису МКІП України не затвердило науково-проєктну документацію щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів міста Львова та щодо буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО; розміщені на вебсайті Міністерства відомості про площу історичного ареалу та буферної зони різняться на 150 га. Тому вважав, що у відповідача немає підстав стверджувати, що будівництво на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у місті Львові здійснюється в межах такого ареалу та/або буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
На момент подачі позову не існувало механізму звернення суб`єкта містобудування до МКІП України для отримання дозволу на виконання будівельних робіт в межах історичного ареалу; в оскаржуваному приписі немає інформації про наказ органу охорони культурної спадщини щодо планового заходу, про складання акта огляду та направлення його ТОВ "Меґа-Тех".
Позивач довідався про проведення перевірки після отримання оскаржуваного припису; огляд проводився без присутності керівника ТОВ "Меґа-Тех" чи уповноваженої ним особи; працівник Департаменту під час проведення обстеження земельних ділянок не пред`явив посвідчення (направлення) на здійснення заходу; Департамент не входить до структури МКІП України та не є йому підзвітний.
Оскаржуваний припис МКІП України порушує права ТОВ "Меґа-Тех" на виконання будівельних робіт та завдає значні збитки.
3. Відповідач подав відзив, у якому просив відмовити в задоволенні позову. Обґрунтовував свої вимоги тим, що Львівська міська рада 9 грудня 2005 року прийняла рішення № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу міста Львова"; її виконавчий комітет 16 серпня 2019 року видав містобудівні умови та обмеження на проєктування об`єкта будівництва, в яких зазначено що земельні ділянки на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у місті Львові знаходяться в межах історичного ареалу. Схема буферної зони розміщена на офіційному вебсайті ЮНЕСКО; межі буферної зони затверджені відповідно до Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини. Тому проєктна документація на будівництво має бути обов`язково погоджена з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Міністерство ж не здійснює захід державного нагляду (контролю), а здійснює охоронний захід.
4. ГО "Народна дія Львів" у відзиві на позов зазначала, що межі історичного ареалу міста Львова визначаються містобудівною документацією, розробленою Українським регіональним науково-реставраційним інститутом "Укрзахідпроектреставрація". Рішення Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу міста Львова" з невідомих причин було непогоджене з МКІП України. Міністерство вжило виключно охоронні заходи щодо позивача у спосіб, передбачений Законом України від 8 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 29 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року, позов задовольнив.
6. Суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що в місті Львові у встановленому законом порядку не затверджений історичний ареал та межі буферної зони об`єкта "Архітектурний ансамбль історичного центру Львова"; відповідач не обґрунтував наявність та розмір охоронної (буферної) зони. Також суди дійшли висновку, що Міністерство у випадку ТОВ "Меґа-Тех" здійснило захід державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю, пов`язаною з об`єктами культурної спадщини, проте не виконало вимоги статей 7 та 10 Закону України від 5 квітня 2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) щодо видачі розпорядчих документів на позаплановий захід та забезпечення прав суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
7. Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що за відсутності визначеного Кабінетом Міністрів України порядку надання органами охорони культурної спадщини дозволів, погоджень і висновків, передбачених Законом № 1805-III, органи охорони культурної спадщини не вправі покликатись на відсутність їхнього дозволу щодо виконання робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, оскільки такі дозволи не можуть бути отримані особами, що виконують відповідні роботи, з незалежних від них причин. Рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 "Про затвердження меж історичних ареалу та зони регулювання забудови м. Львова" не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу міста Львова, оскільки на момент прийняття виконавчим комітетом вказаного рішення діяли положення Закону № 1805-III та Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. МКІП України не погодилося з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року, звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. МКІП України у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положення Закону № 1805-III, Закону № 3038-VI, Закону № 2806-IV, Закону України від 19 травня 2011 року № 3392-VI "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 3392-VI) та Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 316 (далі - Порядок № 316), а також неврахування висновків щодо застосування статті 32 Закону № 1805-ІІІ та Порядку № 318, викладених у постановах Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 та від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21, щодо визначення меж історичного населеного пункту.
10. ТОВ "Меґа-Тех" та інші учасники справи не скористалося правом подати відзиви на касаційну скаргу.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. МКІП України подало касаційну скаргу 11 січня 2024 року.
12. Верховний Суд ухвалою від 25 січня 2024 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 26 лютого 2024 року зупинив виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду рішенням від 29 липня 2022 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.
13. Копія ухвали про відкриття касаційного провадження 26 січня 2024 року доставлена до електронних кабінетів ТОВ "Меґа-Тех" та Департаменту.
14. Копія поштового конверту, яким копія ухвали направлялася ГО "Народна дія Львів", повернулася до Суду без вручення за закінченням терміну зберігання. Однак третій особі відомо про відкриття касаційного провадження, оскільки 1 березня 2024 року вона отримала копію ухвали про зупинення виконання судових рішень.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що Львівська міська рада 9 грудня 2005 року прийняла рішення № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова".
16. Виконавчий комітет Львівської міської ради 16 серпня 2019 року прийняв рішення № 783 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ПП "Мега-Тех" та ТОВ "Галпроектмонтаж" торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, вул. Волоській, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель".
ТОВ "Меґа-Тех" є правонаступником Приватного підприємства "Мега-Тех" (далі - ПП "Мега-Тех"), якому разом з ТОВ "Галпроектмонтаж" надавалися містобудівні умови та обмеження .
17. ПП "Мега-Тех" і ТОВ "Галпроектмонтаж" замовили у Приватного підприємства "Вікторія Парк" розробку проєктної документації; Товариство з обмеженою відповідальністю "Українська будівельно-технічна експертиза" провело експертизу розробленої проєктної документації та надало свій позитивний висновок від 30 березня 2020 року № 7-47-19-ЕП/ЛО.
18. ПП "Мега-Тех" та ТОВ "Галпроектмонтаж" 31 березня 2020 року затвердили проєктну документацію, а 19 травня 2020 року - отримали в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові дозвіл на виконання будівельних робіт № ЛВ112201401041.
19. МКІП України листом від 27 серпня 2021 року № 10268/6.11.6 доручило відповідним структурним підрозділам Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА) здійснити до 13 вересня 2021 року обстеження земельних ділянок на предмет дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини з метою відповідного реагування Міністерства в порядку п. 18 ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-III, у строк до 13 вересня 2021 року надати актуальні на момент підготовки відповіді акт візуального обстеження, матеріали фотофіксації, повну інформацію щодо замовника і виконавця робіт.
20. 3 вересня 2021 року начальник управління охорони об`єктів культурної спадщини департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської ОДА ОСОБА_1 та головний спеціаліст відділу охорони, реставрації та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони об`єктів культурної спадщини ОСОБА_2 провели візуальне обстеження та надали акт обстеження містобудівної ситуації на вулиці Волоській, 1, 1-А та вулиці Шота Руставелі, 13 у м. Львові, й матеріали фотофіксації актуального стану об`єкта обстеження.
В акті обстеження містобудівної ситуації зазначено, що земельні ділянки за вказаною адресою знаходяться в межах історичного ареалу міста Львова, на території буферної зони об`єкта "Львів. Ансамбль історичного центру", включеного до Списку світової спадщини ЮНЕСКО. Зафіксовано облаштування будівельного майданчика: територія огороджена парканом, на території розміщені побутові та технологічні приміщення робітників та охорони. На будівельному майданчику у день обстеження працювала будівельна техніка: підйомний кран, бурильна установка для влаштування паль, екскаватор. Також працювали робітники - велися роботи з укріплення зрізаного схилу та влаштування підпірної стіни. На огорожі будівельного майданчика розміщено інформаційний стенд про те, що на об`єкт "Будівництво ПП "Мега-Тех" та ТОВ "Галпроектмонтаж" торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель" зареєстровано повідомлення про початок виконання підготовчих робіт № ЛВ010200591212, видане 28 лютого 2020 року Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові. Замовники будівництва - ПП "Мега-Тех" і ТОВ "Галпроектмонтаж".
21. Також суди встановили, що Львівська міська рада 9 грудня 2005 року прийняла рішення № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова".
22. 19 жовтня 2021 року МКІП України винесло ТОВ "Меґа-Тех" припис:
- негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті "Будівництво ПП "Мега-Тех" та ТзОВ "Галпроектмонтаж" торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1, 1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель", які виконуються в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 р. № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова") та на території буферної зони об`єкта "Львів. Ансамбль історичного ареалу", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону № 1805-III без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;
- вжити заходів із приведення діяльності відповідно до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;
- надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
23. Зазначений припис позивач оскаржив до суду у цій справі.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.
29. Конституція України встановлює, що культурна спадщина охороняється законом (частина четверта статті 54); держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами (частина п`ята статті 54); кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
30. 19 вересня 2013 року Верховна Рада України ратифікувала Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, підписану Україною 31 жовтня 2007 року, шляхом прийняття Закону України № 581-VII.
31. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції щодо: