ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2024 року
м. Київ
справа № 160/19172/23
адміністративне провадження № К/990/9437/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 160/19172/23 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Слобожанської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області, треті особи: ОСОБА_6, Товариство з обмеженою відповідальністю "УТИЛЬСЕРВІС ГРУП", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 (суддя Кальник В. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 (головуючий суддя Шлай А. В., судді Прокопчук Т. С., Круговий О. О.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2023 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 звернулись до суду з позовом до Слобожанської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області (далі - Слобожанська селищна рада, відповідач), у якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII "Про поводження з відходами на території села Олександрівка".
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачі зазначали, що згаданим рішенням, на підставі якого планується будівництво нової сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки, (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008) в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області, площею 5,9 га, порушуються їх права та інтереси.
Позивачі стверджують, що спірне рішення є протиправним, оскільки воно було прийнято сільським головою з порушенням норм Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про відходи", Закону України "Про управління відходами" та Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", а також суперечить Генеральному плану с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області (2019 року), яким не передбачено будівництво на території громади підприємств, які мають негативний вплив на довкілля.
Зауважували, що позиція мешканців с. Олександрівка з питання будівництва нової сміттєсортувальної станції є негативною (мешканці проти) та не змінювалась з 2017 року по теперішній час, однак, дана позиція не була врахована сільським головою при прийнятті ним оскаржуваного рішення, оскільки відповідачем не проводились будь-які громадські слухання за участі усієї громади щодо обговорення проекту будівництва сміттєсортувальної станції та території земельної ділянки, кадастровий номер 1221481000:01:024:0008.
Позивачі вважають, що спірне рішення має конкретно виражені правові наслідки для територіальної громади та її жителів, пов`язані з екологічною безпекою, оскільки будівництво сміттєсортувальної станції у селі призведе до негативного впливу як безпосередньо на земельну ділянку, на якій буде відбуватися будівництво, і на прилеглі до неї території, так і на природно-заповідний фонд та складові екологічні мережі, довкілля (повітря, підземні води, родючість ґрунтів та інші) і здоров`я населення громади; деградацію природного ландшафту та його рекреаційних властивостей тощо. Надана сільським головою згода на будівництво станції порушує екологічні норми щодо земельних та водних ресурсів, флори, фауни, насаджень, що знаходяться на прилеглих ділянках, які є територіями природно-заповідного фонду та знаходяться навколо земельної ділянки (кадастровий номер 221481000:01:024:0008), на якій ТОВ "УТИЛЬСЕРВІС ГРУП" планує нове будівництво сміттєсортувальної станції, у тому числі будуть порушені санітарно-гігієнічні норми, необхідні для нормального життя мешканців громади та сусідніх громад.
Окрім цього, було звернуто увагу на те, що ані Олександрівською сільською радою, ані Слобожанською селищною радою (правонаступником Олександрівської сільської ради) не затверджено жодної схеми санітарного очищення населеного пункту с. Олександрівка або Слобожанської територіальної громади; на відсутність звіту про стратегічну екологічну оцінку проекту документа державного планування містобудівної документації щодо "Генерального плану с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області" (2019 року) та нового будівництва сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки, кадастровий номер 1221481000:01:024:0008, в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області, що регламентовано статтею 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. А гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
На переконання суду, для задоволення позову в адміністративній справі суд повинен установити передусім, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущенням бездіяльності) суб`єктом владних повноважень безпосередньо порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача й що прийняте судом рішення може призвести до ефективного поновлення таких прав, свобод чи інтересів позивача (тобто повинна бути встановлена існуюча матеріально-правова заінтересованість позивача).
Отже, право на оскарження бездіяльності, дій чи рішень суб`єкта владних повноважень надано тій особі, прав, свобод та інтересів якої вони безпосередньо стосуються. В іншому разі, вимога, звернена до адміністративного суду, є безпідставною, а її задоволення не може призвести до ефективного відновлення прав та інтересів позивача.
Суд зазначив, що позивачі порушення своїх прав вбачають у факті прийняття Олександрівською сільською радою рішення від 23.10.2020 № 07-43-VII "Про поводження з відходами на території села Олександрівка", реалізація якого у подальшому може призвести до негативного впливу на довкілля.
Суд дійшов висновку, що оспорюване рішення слід оцінювати власне як акт індивідуальної дії, позаяк він наділений притаманними для цього ознаками. Таке рішення було прийняте на звернення конкретної особи з проханням надати згоду на розміщення об`єкту задля можливості реалізації організації на земельній ділянці сміттєсортувальної лінії, рішення не містить загальнообов`язкових правил поведінки, які би поширювалися на інших осіб, це рішення сільської ради не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на виникнення конкретних правовідносин, воно не розраховане на багаторазове застосування тощо.
За таких обставин суд дійшов висновку про те, що спірне рішення Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII як акт індивідуальної дії породжує публічно-правові відносини між обмеженим колом суб`єктів, до яких позивачі не відносяться.
Суд наголосив на тому, що у даному випадку позивачами не доведено того, що вони є безпосередніми учасниками відповідних правовідносин публічно-правового характеру, які породжуються та регулюються оспорюваним рішенням сільської ради, що воно стосується позивачів чи породжує для них які-небудь наслідки в публічно-правовій площині. Відтак, відсутні свідчення реального існування публічно-правового спору в даній справі між позивачами і відповідачем.
Крім того суд указав, що ті порушення своїх прав та інтересів, про які стверджують позивачі (спірне рішення має виражені правові наслідки для території громади та її жителів, які пов`язані з екологічною безпекою, оскільки будівництво сміттєсортувальної станції у селі призведе до негативного впливу), не можуть мати місце на цей час, оскільки за природою спірного рішення неможливо стверджувати, що воно самостійно може породжувати окреслені ризики та порушувати права позивачів чи втручатися в їх захищені законом інтереси. Вимоги ж позивачів та їх обґрунтування вказують на намагання певним чином вирішити на майбутнє абстрактний спір щодо ймовірний порушень, що є неприйнятним.
Таким чином, суд відзначив, що не будучи учасником певних публічно-правових відносин, відповідно, не маючи реально існуючого спору в його межах, позивачі не мають належних підстав для вимоги щодо вирішення судом певних аспектів таких правовідносин, а також позивачі не володіють універсальними контрольними чи наглядовими функціями та не наділені компетенцією забезпечувати публічний правопорядок (зокрема, оскаржуючи в судовому порядку ті рішення, які вони вважають неправомірним), тобто вони не можуть діяти actio popularis.
Суд вважав за доцільне зазначити, що порушене позивачами питання екологічної безпеки як універсальної категорії та права на безпечне довкілля є безумовно важливим і надзвичайно серйозним, що вимагає зваженого та обґрунтованого підходу до його вирішення зі сторони всіх учасників справи. У той же час "спекулювання" на цій темі без належного мотивування та підтвердження вимог, без узгодження їх з приписами чинного законодавства (що проявилося у ході цього судового процесу) є сумнівним з огляду інтересів суспільства.
Для вирішення спору в цій справі суд також керувався принципом пропорційності, оскільки загальний інтерес громади міста також полягає в ефективному та сучасному поводженні з відходами, задовольняючи таким чином необхідні потреби міста, а не лише усуваючи певні індивідуальні незручності.
Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками та додатково зазначив про те, що, приймаючи спірне рішення, Олександрівська сільська рада керувалась статтею 12 Земельного кодексу України, пунктом 38 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтями 13, 21 Закону України "Про відходи".
Проаналізувавши норми вказаних статей, апеляційний суд виснував про те, що спірне рішення прийнято відповідачем в межах повноважень та у спосіб, які передбаченні чинним законодавством.
Суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивачів про порушення Олександрівською сільською радою процедури прийняття спірного рішення у зв`язку із непроведенням громадських слухань за участю усіх мешканців села, виходячи з таких обставин:
1) 12.12.2017 постійно діючою депутатською комісією Олександрівської сільської ради з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища складено висновок щодо доцільності та необхідності розміщення сміттєсортувальної лінії на території Олександрівської сільської ради з дотриманням санітарних норм, бажано за межами населеного пункту;
2) рішенням Олександрівської сільської ради від 15.12.2017 № 27-17-УІІ були призначені громадські обговорення, про що мешканці с. Олександрівка були повідомлені оголошенням, розміщеним у газеті "Дніпровська зоря" від 29.12.2017 № 51;
3) 25.01.2018 до Олександрійської сільської ради надійшла пропозиція ОСОБА_6 з організації сміттєсортувальної лінії на належній їй земельній ділянці;
4) 29.01.2018 для обговорення зазначеного питання з`явились члени територіальної громади у кількості 8 осіб, які надали свою згоду на розміщення на території Олександрівської сільської ради сміттєсортувальної лінії на земельній ділянці з кадастровим номером 1221481000:01:024:0008).
Отже, за висновком суду з часу розміщення зазначеного оголошення усі члени територіальної громади с. Олександрівка вважаються такими, що належним чином повідомлені про день, місце і час проведення обговорення, мали можливість взяти в ньому участь.
Також апеляційний суд виснував, що спірне рішення № 07-43-УІІ, яке було прийнято з метою реалізації колективного звернення мешканців с. Олександрівка, є лише згодою конкретній особі ( ОСОБА_6 ) на розміщення на належній їй на праві приватної власності земельній ділянці об`єкта поводження з твердими побутовими відходами. Таке рішення не є дозволом у розумінні Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", який видається компетентним органом за результатом проведеної процедури в порядку, визначеному статтею 2 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".
Крім того спірне рішення не перешкоджає позивачам, які виявили свою незгоду із розміщенням об`єкту поводження з відходами, в реалізації права на участь в громадському обговоренні в процедурі оцінки впливу на довкілля.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2024 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 звернулись до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, у якій просять скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивачі зазначають, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17, від 23.12.2021 у справі № 370/2759/18, від 18.05.2022 у справі № 826/12131/17, від 23.10.2023 у справі № 814/426/18 та від 30.03.2023 у справі № 336/12/19.
На переконання позивачів, суди першої та апеляційної інстанцій зробили помилковий висновок про те, що спірне рішення є актом індивідуальної дії та не породжує публічно-правові відносини між суб`єктом владних повноважень та позивачами.
Позивачі стверджують, що рішення Олександрівської сільської ради від 23.10.2020 № 07-43-VII є нормативно-правовим актом, відтак суд першої інстанції повинен був розглядати справу в порядку загального позовного провадження відповідно до вимог частини восьмої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Указують, що суди проігнорували те, що заходи, які передували та були безпосередньо пов`язані з отриманням дозволу на будівництво сміттєсортувальної станції у формі оскаржуваного рішення, здійсненні з грубим порушенням усіх нормативно-правових актів, які регламентують діяльність у сфері екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, земельних відносин та поводження з відходами.
У контексті вказаного доводу позивачі посилаються на статтю 7-1 Закону України "Про відходи", згідно з якою надання дозволів, передбачених цим Законом, на види діяльності та об`єкти, що підлягають оцінці впливу на довкілля, здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля такої діяльності згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 08.04.2024 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС.
ТОВ "УТИЛЬСЕРВІС ГРУП" подало відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить відмовити в задоволенні останньої, а ухваленні у справі судові рішення залишити без змін.
Слобожанська сільська рада та ОСОБА_6 не реалізували право подати відзив на касаційну скаргу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 08.12.2017 на ім`я голови Олександрівської сільської ради ОСОБА_7 було направлено колективне звернення мешканців с. Олександрівка від імені 53 осіб щодо необхідності та можливості розміщення сміттєсортувальної лінії на території ради та щодо проведення громадських обговорень.
12.12.2017 постійно діюча депутатська комісія Олександрівської сільської ради склала Висновок про доцільність та необхідність розміщення сміттєсортувальної лінії на території ради із рекомендацією провести громадські обговорення.
15.12.2017 на сесії Олександрівської сільської ради було прийнято рішення № 27-17-VII про проведення громадських обговорень.
29.12.2017 в газеті "Дніпровська зоря" № 51 було розміщено оголошення про те, що 29.01.2018 відбудуться громадські обговорення з питання необхідності та можливості розміщення на території громади сміттєсортувальної площадки.
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 28.12.2017 № 109393799 ОСОБА_6 є власником земельної ділянки з цільовим призначенням "Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості", кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008.
25.01.2018 від ОСОБА_6 до Олександрівської сільської ради надійшла пропозиція про облаштування та використання земельної ділянки (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008) "для організації діяльності сміттєсортувальної лінії, яка не передбачає сміттєспалювального процесу" (для сортування відходів для передачі останніх відповідним підприємств для вторинної переробки).
29.01.2018 було складено Протокол громадських слухань членів територіальної громади, всього присутніх на обговореннях - 8 (вісім) громадян (перелік осіб до протоколу відсутній), у тому числі до складу даних осіб увійшли підписанти: секретар - ОСОБА_8 та головуючий слухань - Прокоф`єв П. Г., заслухали гр. ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_8, проголосували одноголосно та ухвалили "надати згоду на розміщення на території Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області сміттєсортувальної лінії на земельній ділянці - кадастровий номер 1221481000:01:024:0008".
Також установлено, що рішенням Олександрівської сільської ради від 17.02.2020 № 14-37-VII "Про затвердження містобудівної документації" на замовлення фізичної особи ОСОБА_6 був затверджений генеральний план села Олександрівка, відповідно до якого земельна ділянка кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008, територіально увійшла в межі населеного пункту.
11.09.2020 ОСОБА_6 звернулась до Олександрівської сільської ради із заявою про надання згоди на розміщення об`єкту на території земельної ділянки кадастровий номер 1221481000:01:024:0008 для поводження з твердими побутовими відходами.
Рішенням Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII року "Про поводження з відходами на території села Олександрівка" надано згоду на розміщення місця (об`єкту) для поводження з твердими побутовими відходами (розміщення, зберігання, сортувальна, переробка) в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області на території земельної ділянки приватної власності, що належить ОСОБА_6 (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008), з цільовим призначенням "Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості". У рішенні також було зазначено, що в подальшому власнику земельної ділянки - ОСОБА_6 (а у разі зміни власника даної земельної ділянки - новому власнику/власникам, або у випадку передачі даної земельної ділянки в користування (оренду), користувачу (орендарю)) - забезпечити здійснення поводження з твердими побутовими відходами на території зазначеної земельної ділянки (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008), відповідно до норм, передбачених чинним законодавством України.
Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав від 23.06.2023 № 336794377 земельна ділянка, кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008, передана ОСОБА_6 в оренду ТОВ "УТИЛЬСЕРВІС ГРУПП", код ЄДРПОУ 44384064.
Відповідно до витягу з генерального плану села Олександрівка від 28.07.2023 № 17-16/73 земельна ділянка кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008, площа земельної ділянки - 5,9 га, відноситься до виробничої території та має 500 метрову санітарно-захисну смугу.
Установлено, що 20.04.2023 в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля було опубліковано Повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля ТОВ "УТИЛЬСЕРВІС ГРУП" (код ЄДРПОУ 44384064), а саме - нове будівництво сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки кадастровий номер 1221481000:01:024:0008 в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області (номер реєстраційної справи № 202341710592).
15.05.2023 мешканцями громади с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області в особі представників ініціативної групи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_12 були складені зауваження до Повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, що були направлені до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.
У період з 01.05.2023 по 12.05.2023 мешканцями громади с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області та мешканцями населених пунктів, що межують з с. Олександрівка, було самостійне ініційоване проведення громадського опитування у письмовій формі (шляхом збирання підписів) щодо волевиявлення громади с. Олександрівка та мешканців межуючих з ним населених пунктів з питання нового будівництва сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки - кадастровий номер 1221481000:01:024:0008. За підрахунком таких підписів було складено протокол від 13.05.2023 № 1 із наступним результатом: мешканці с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області: за - 15 підписів, проти - 1140, утримались - 1; мешканці с. Соколове Новомосковського району Дніпропетровської області, що межує із с. Олександрівка із північно-східної сторони: за - 0 підписів, проти - 87, утримались - 0; мешканці мкр. Одинківка Самарського району м. Дніпро, що межує із с. Олександрівка із південної сторони: за - 0 підписів, проти - 211, утримались - 0; мешканці Садівничого товариства "Троянда-1" (код ЄДРПОУ 26370504), що межує із с. Олександрівка із північно-західної сторони: за - 0 підписів, проти - 34, утримались - 0.
Вважаючи рішення Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII "Про поводження з відходами на території села Олександрівка" таким, що порушує права й інтереси в площині публічно-правових відносин, оцінюючи його як таке, що ухвалене з порушенням вимог закону та всупереч його приписам, позивачі звернулися до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.