ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/17348/19
адміністративне провадження № К/990/25157/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Губської О. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року (головуючий суддя Добрянська Я. І., судді: Головань О. В., Балась Т. П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року (головуючий суддя Чаку Є. В., судді: Єгорова Н. М., Коротких А. Ю.)
І. Суть спору
У вересні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), у якому просив:
- визнати протиправними дії КМУ щодо ініціювання дисциплінарного провадження стосовно Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1 на засіданні КМУ від 17 липня 2019 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення КМУ від 17 липня 2019 року (оформлене протоколом засідання від 17 липня 2019 року № 28) щодо ініціювання дисциплінарного провадження стосовно Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 17 липня 2019 року № 557-р "Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою Голови Державної служби України з безпеки на транспорті".
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що порушене керівником Офісу Президента України питання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності було протиправним, таким, що вчинене поза межами компетенції цього органу. Крім того, дії Прем`єр-міністра України з приводу надання обов`язкового до виконання доручення міністру щодо вирішення питання про ініціювання відносно ОСОБА_1 дисциплінарного провадження та спрямування пропозицій з даного приводу до розгляду на засіданні КМУ, на думку позивача, вчинені поза межами наявної компетенції; усупереч вимогам законодавства та є втручанням у сферу компетенції Міністра інфраструктури України в частині самостійної реалізації останнім повноважень перед урядом як колегіальним органом, питання про притягнення до відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
Відповідно до розпорядження КМУ від 20 квітня 2016 року № 295-Р "Про призначення ОСОБА_1 . Головою Державної служби України з безпеки на транспорті" позивача було призначено Головою Державної служби України з безпеки на транспорті.
Листом від 17 липня 2019 року № 02-01/1091 керівник Офісу Президента України повідомив Прем`єр-міністра України про результати зустрічей підприємств з Президентом України щодо контролю автомобільних комерційних перевезень та габаритно-вагового контролю, який належить до функцій Укртрансбезпеки. Зміст вказаного листа свідчить, що внаслідок дій керівництва зазначеного органу виконання Державною службою України з питань безпеки на транспорті завдань, покладених на службу, стало неефективним.
Крім того, цим листом керівник Офісу Президента України пропонує ініціювати підготовку подання та розглянути на черговому засіданні КМУ питання стосовно звільнення з посади Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1 .
Як убачається з витягу з протоколу засідання КМУ від 17 липня 2019 року № 28, Прем`єр-міністр України надав доручення: " 2. Ініціювати за пропозицією Мінінфраструктури дисциплінарне провадження стосовно Голови Укртрансбезпеки ОСОБА_1 . Комісії з питань вищого корпусу державної служби в установленому порядку здійснити зазначене дисциплінарне провадження та за його результатами внести на розгляд КМУ відповідні пропозиції". Підставою для такого доручення слугував лист керівника Офісу Президента України від 17 липня 2019 року № 02-01/1091.
На виконання резолюції Прем`єр-міністра України від 17 липня 2019 року № 24754/1/1-19 до листа керівника Офісу Президента України від 17 липня 2019 року № 02-01/1091, відповідно до пункту 13 частини другої статті 18 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" в. о. Міністра інфраструктури України внесено пропозицію щодо ініціювання дисциплінарного провадження стосовно Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1 та проект розпорядження "Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою Голови Державної служби України з безпеки на транспорті".
Крім того, 17 липня 2019 року КМУ прийнято розпорядження № 557-р "Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою Голови Державної служби України з безпеки на транспорті", яким позивача було відсторонено від виконання своїх повноважень на час здійснення дисциплінарного провадження.
Уважаючи такі дії та рішення відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року, позов задоволено. Визнано протиправними дії КМУ щодо ініціювання дисциплінарного провадження стосовно Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1 на засіданні КМУ від 17 липня 2019 року. Визнано протиправним та скасовано рішення КМУ від 17 липня 2019 року (оформлене протоколом засідання КМУ від 17 липня 2019 року за № 28) щодо ініціювання дисциплінарного провадження стосовно Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано розпорядження КМУ від 17 липня 2019 року № 557-р "Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою Голови Державної служби України з безпеки на транспорті".
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що повноваження стосовно ініціювання дисциплінарного провадження стосовно керівника центрального органу виконавчої влади належить відповідачу за поданням профільного міністра. Наявними матеріалами справи встановлено, що пропозиція щодо ініціювання дисциплінарного провадження стосовно Голови Державної служби України з питань безпеки на транспорті ОСОБА_1 подана Керівником Офісу Президента України Богданом А. Прем`єр-міністру України ОСОБА_2, що суперечить вимогам пункту 13 частини другої статті 18 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади". Подальше ініціювання за пропозицією Мінінфраструктури дисциплінарного провадження стосовно позивача на засіданні КМУ здійснено на виконання резолюції Прем`єр-міністра України від 17 липня 2019 року № 24754/1/1-19 до листа Керівника Офісу Президента України від 17 липня 2019 року № 02-01/1091, підтвердженням чому є лист в. о. Міністра ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України від 17 липня 2019 року № 8290/10/10-19. З наведених підстав, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність дій КМУ щодо ініціювання дисциплінарного провадження стосовно Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1
Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку про протиправність розпорядження КМУ від 17 липня 2019 року № 557-р "Про відсторонення ОСОБА_1 від виконання повноважень за посадою Голови Державної служби України з безпеки на транспорті", оскільки таке розпорядження було прийнято без встановлення факту вчинення ОСОБА_1 вчинку, який підпадає під ознаки дисциплінарного проступку.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
16 вересня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга КМУ на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 20 травня 2024 року (у зв`язку з обранням судді ОСОБА_4 до складу Великої Палати Верховного Суду та звільненням судді ОСОБА_5 у відставку) визначено склад суду: ОСОБА_6 (головуючий суддя), Білак М. В., Губська О. А.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі КМУ просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
На обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 13 частини другої статті 18 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", статті 68 та 72 Закону України "Про державну службу", які на думку скаржника, невірно застосовані судами попередніх інстанцій.
КМУ зазначає, що у листі керівником Офісу Президента України від 17 липня 2019 року № 02-01/1091 пропонувалось Прем`єр-міністру України ініціювати підготовку подання та розглянути на черговому засіданні КМУ питання стосовно звільнення з посади Голови Державної служби України з безпеки на транспорті ОСОБА_1 . У той же час, нереагування на лист Офісу Президента України, яким було повідомлено про наявність скарг на дії позивача як державного службовця, могло стати прямим фактом порушення конституційних прав осіб, що звернулись за захистом. Також відповідач стверджує, що жодних проєктів актів Уряду про відсторонення позивача від займаної посади у листі Офісу Президента України не міститься, відтак указаний суб`єкт, у розумінні положень Законів України "Про центральні органи виконавчої влади", "Про державну службу", "Про Кабінет Міністрів України" не є суб`єктом, який ініціював порушення дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1, а такі дії перед Урядом здійснив Міністр інфраструктури.
Скаржник зауважує, що рішення про відсторонення особи від виконання посадових обов`язків на час дисциплінарного провадження належить до виключної компетенції відповідного керівника державної служби або суб`єкта призначення за умови наявності відповідних підстав. Уважає, що у відповідача були достатні підстави для відсторонення позивача від виконання повноважень Голови Державної служби України з безпеки на транспорті, оскільки за попередніми ознаками дії позивача могли підпадати під ознаки дисциплінарного проступку за порушення, установлені пунктами 1, 7-10 та 14 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу", за які до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення.
ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Зазначає, що питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується через відповідного міністра, порушуються таким міністром перед КМУ, а не навпаки, як це було вчинено у цих спірних правовідносинах. Більш того, ініціатором порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 виступив Офіс Президента України, до повноважень якого не входить вчинення таких дій.
Також позивач стверджує щодо протиправності розпорядження КМУ про відсторонення його від посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження, оскільки указане суперечить частинам першій та другій статті 72 Закону України "Про державну службу", якими визначено, що державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків суб`єктом призначення тільки у випадку невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків, що могло призвести або призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду фізичним або юридичним особам, державі, територіальній громаді. Указані норми права не передбачають, що відсторонення може відбуватися на основі припущень про ті чи інші обставини.
28 листопада 2022 року від представника позивача - адвоката Батрина С. В. до Верховного Суду надійшло клопотання про повернення касаційної скарги КМУ, оскільки останнім пропущено строк на її подання.
Цього ж дня, представник позивача також подав клопотання про закриття касаційного провадження, оскільки з наданого до касаційної скарги витягу з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України на Міністерство юстиції України, убачається, що ОСОБА_7 є особою, яка уповноважена подавати процесуальні документи та вчиняти дії від імені Міністерства юстиції України, а не КМУ.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Основного Закону України гарантовано, що держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
Згідно зі статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Організацію, повноваження і порядок діяльності КМУ визначає Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) за приписами статті 1 якого встановлено, що КМУ (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Стаття 21 Закону № 794-VII визначає повноваження КМУ у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.
Так, відповідно до частин першої, другої статті 21 вказаного Закону КМУ спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед КМУ, підзвітні та підконтрольні йому.
Пунктом 1 частини сьомої статті 21 Закону № 794-VII передбачено, що КМУ призначає на посаду державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу КМУ, відповідно до законодавства про державну службу.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою КМУ від 11 лютого 2015 року № 103 (далі - Положення № 103), визначено, що Державна служба України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті.
Згідно з пунктом 11 Положення № 103 очолює Укртрансбезпеку Голова, якого призначає на посаду та звільняє з посади КМУ за поданням Прем`єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра інфраструктури.
Відповідно до частини 1 статті 18 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI) КМУ спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади через міністра у порядку, визначеному цим Законом та актами КМУ.
За приписами пунктів 13, 15 частини другої статті 18 Закону № 3166-VI Міністр порушує перед КМУ питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників; ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівника центрального органу виконавчої влади, його заступників, інших державних службовців і працівників апарату центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Поряд з цим, Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019 затверджено Положення про Офіс Президента України (далі - Положення № 436/2019), згідно яким Офіс Президента України (далі - Офіс) є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.
Основними завданнями Офісу є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.
До складу Офісу входить, зокрема, керівник Офісу Президента України, який:
1) здійснює загальне керівництва Офісом, спрямовує його діяльність на ефективне забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень, представляє Офіс у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями;
2) подає на підпис Президентові України проекти указів, розпоряджень Президента України, закони України, що надійшли на підпис, проекти пропозицій Президента України до законів для застосування щодо них права вето, конституційних подань, звернень Президента України до Конституційного Суду України, листів та інших документів, підписує додатки до актів Президента України;
3) вносить Президентові України пропозиції щодо призначення на посади, звільнення з посад Першого заступника, заступників Керівника Офісу Президента України, Керівника Апарату Офісу Президента України, Прес-секретаря Президента України, представників Президента України, уповноважених Президента України;