ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 травня 2024 року
м. Київ
справа №340/5972/21
адміністративне провадження № К/990/16977/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року (головуючий суддя Брегей Р.І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року (головуючий суддя Лукманова О.М., судді: Божко Л.А., Дурасова Ю.В.) у справі № 340/5972/21 за позовом Керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області до Новопразької селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області про зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
10 вересня 2021 року Керівник Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі також позивач) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Новопразької селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі також відповідач), в якому просив зобов`язати відповідача вчинити дії та забезпечити виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами с. Світлопіль Новопразької селищної об`єднаної територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області, орієнтовною площею 2,5599 га, для розміщення на ній сміттєзвалища Світлопільської сільської ради, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року у задоволені позову відмовлено.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року залишено без змін.
05 липня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 29 червня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 20 липня 2022 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
04 серпня 2022 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на території Новопразької селищної ради Олександрівського району Кіровградської області розташоване сміттєзвалище Світлопільської сільської ради орієнтованою площею 1,50 га.
Дане місце видалення відходів (далі також МВВ) є паспортизованим та має реєстраційний номер № 263 від 04 січня 2018 року.
Позивач стверджує, що землевпорядну документацію на земельну ділянку, на якій розташоване вказане МВВ, до цього часу не виготовлено, речові права на земельну ділянку не зареєстровано.
Наполягає на тому, що відповідачем не забезпечено виконання вимог чинного законодавства в частині виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Новопразької селищної ради орієнтованою площею 1,5 га під розміщення сміттєзвалища Світлопільської сільської ради, а також державної реєстрації прав на дану земельну ділянку.
Щодо підстав представництва інтересів держави прокурором в суді зазначає про відсутність органу, який має право звертатись до суду з позовом зі спірного питання.
Вважає, що в цьому випадку порушення допущені Новопразькою селищною радою, що є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а тому прокурор звертається до суду самостійно відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
На думку позивача, бездіяльність органу місцевого самоврядування призвела до існуючого порушення державного інтересу, що у відповідності до статті 131-1 Конституції України покладає на прокурора обов`язок представництва в суді.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04 серпня 2021 року прокурор Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся з запитом до Новопразького селищного голови щодо отримання інформації про перелік та наявність паспортів МВВ на сміттєзвалища та чи виділено під сміттєзвалища земельні ділянки.
За змістом листа від 16 серпня 2021 року № 2018 Новопразька селищна рада Олександрійського району Кіровоградської області повідомила позивача, що на утриманні в Новопразькому комунальному підприємстві знаходиться звалище твердих побутових відходів смт. Нова Прага, стосовно МВВ в селах Шарівка та Світлопілля ведеться робота по виготовленню документації на земельні ділянки для їх передачі на утримання та обслуговування.
27 серпня 2021 року Олександрійська окружна прокуратура Кіровоградської області звернулась до Новопразького селищного голови з листом про надання інформації щодо рішення про виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок під розміщення сміттєзвалищ Шарівської та Світлопільської сільських рад.
Водночас просила повідомити інформацію щодо перевірок органами державної екологічної інспекції сміттєзвалищ Шарівської та Світлопільської сільських рад.
Листом від 30 серпня 2021 року № 2071 відповідач повідомив позивача про те, що рішення про виготовлення документації із землеустрою не приймались, перевірки органами державної екологічної інспекції сміттєзвалищ протягом 2020-2021 років не проводились.
Позивачем до позовної заяви було також додано паспорт місця видалення відходів від 19 жовтня 2017 року на сміттєзвалище Світлопільської сільської ради.
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2022 року зобов`язано Олександрійську окружну прокуратуру Кіровоградської області надати до суду докази звернення до територіального органу Державної екологічної інспекції щодо наявності у Новопразької селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами с. Світлопіль Новопразької селищної об`єднаної територіальної громади Олександрійського району Кіровоградської області, орієнтовною площею 2,5599 га, для розміщення на ній сміттєзвалища Світлопільської сільської ради, здійснення державної реєстрації прав на земельну ділянку та доручення про звернення до суду.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що вищезазначена ухвала одержана Олександрійською окружною прокуратурою Кіровоградської області 12 травня 2022 року та на час розгляду справи судом апеляційної інстанції не виконана.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурор не є належним позивачем у справі, оскільки Держекоінспекція наділена законом повноваженнями щодо звернення до суду до ради у питаннях дотримання законодавства стосовно поводження з відходами.
Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що орган, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища у тому числі Державна екологічна інспекція у Кіровоградській області, може проводити моніторинг з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства, перевіряти дотримання вимог законодавства з охорони навколишнього природного середовища.
Водночас суд зауважив, що Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" не покладає функції з перевірки дотримання суб`єктами природоохоронного законодавства на органи прокуратури.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
На думку скаржника, навіть у разі, якщо суд першої та апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором, позовна заява мала залишатися без розгляду, а не приймати рішення про відмову у позові.
Скаржник стверджує, що прокурор звертався до суду із позовною заявою у цій справі самостійно, не зазначаючи як позивача будь-якого компетентного органу та прямо вказуючи на відсутність у жодного державного органу повноважень щодо звернення до суду із позовом зазначеної категорії.
Вважає, що розглядаючи позовну заяву прокурора, суд першої інстанції помилково застосував положення законодавства, якими врегульовано питання щодо представництва прокурором інтересів держави у випадку, коли захист державних інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади та судову практику з цього питання.
Також скаржник зазначає, що на території України в цілому та Кіровоградської області зокрема на цей час склалася критична ситуація, яка склалася з утворенням, накопиченням, зберіганням та захороненням відходів. Внаслідок відсутності належної системи поводження з побутовими відходами, згідно з даними інтерактивної карти Міністерства захисту довкілля та природніх ресурсів України на території області виявлено понад 100 несанкціонованих сміттєзвалищ. Накопичення відходів як у промисловому, так і побутовому секторі негативно впливає на стан навколишнього природного середовища і здоров`я жителів області.
Скаржник стверджує, що наразі відсутній нормативно-правовий акт, який би визначав організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) (у тому числі складання актів перевірки), повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, в частині що стосуються проведення зазначених заходів щодо органів державної влади та місцевого самоврядування.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив про безпідставність доводів скаржника.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУД
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.