ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 травня 2024 року
м. Київ
справа №260/2790/21
адміністративне провадження № К/990/10978/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Санаторій "Поляна"" Приватного акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України "Укрпрофоздоровниця" (далі ДП "Санаторій "Поляна"") на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022 (колегія суддів: Нос С.П., Шевчук С.М., Судова-Хомюк Н.М.) у справі № 260/2790/21 за позовом ДП "Санаторій "Поляна"" до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування припису,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2021 року ДП "Санаторій "Поляна"" звернулось до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування припису Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.06.2021.
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 позов задоволено.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2021 скасовано та прийнято постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
7. У зв`язку з відсутністю клопотань про розгляд справи за їх участю від усіх учасників, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами встановлено, що державним інспектором відділу контролю за використанням та охороною земель у Воловецькому, Міжгірському, Мукачівському, Свалявському районах та м. Мукачеве управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області Грибом С.І. за участю начальника відділу земельних відносин Полянської сільської ради Русина В.П. у присутності керівника ДП "Санаторій "Поляна"" ОСОБА_1 відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі Закон № 963-IV, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), на виконання наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 24.05.2021 № 480-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів" проведено позапланову перевірку стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2124084400:08:002:0227, яка розташована за адресою: вул. Духновича, 104, с. Поляна, Мукачівський район Закарпатської області.
10. За наслідками перевірки 04.06.2021 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельною ділянкою № 480-ДК/488/АП/09/01/-21.
Згідно з актом перевірки встановлено, що земельна ділянка земель комунальної власності, оздоровчого призначення, площею 4,1314 га за кадастровим номером 2124084400:08:002:0227, надана для будівництва та обслуговування санаторно-оздоровчих закладів в с. Поляна по вул. Духновича, 104, використовується ДП "Санаторій "Поляна"" на підставі договору оренди земельної ділянки від 07.10.2019, виданого на підставі рішення Полянської сільської ради від 29.07.2019 № 627 строком на два роки. На частині земельної ділянки площею 0,36 га земель оздоровчого призначення, що надана для будівництва та обслуговування санаторно-оздоровчих закладів, знаходиться будівля колишнього клубу-їдальні та будівля бактеріологічної лабораторії, здійснюється діяльність в промислових цілях (розлив мінеральної води), а тому використовується не за цільовим призначенням і не відповідає вимогам пункту 1 статті 20 Земельного кодексу України (далі ЗК України; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в частині використання земельної ділянки відповідно до рішення органу місцевого самоврядування при наданні вищевказаної земельної ділянки в користування та ст.1 Закону № 963-IV.
11. За результатами перевірки складено припис № б/н від 04.06.2021 та зобов`язано позивача у 30-денний термін усунути порушення земельного законодавства, а саме пункту 1 статті 20 ЗК України та статті 1 Закону № 963-IV.
12. Також суди встановили, що відповідно до Договору № 2108080/2002-2 про спільну діяльність від 26.07.2002, який укладений між ДП "Санаторій "Поляна"" та ДП "Аква Поляна" ТОВ "Сумаф" (на даний час ТОВ "Аква Поляна"), організовано спільну діяльність шляхом об`єднання майна, виробництва, розливу і реалізації мінеральної води. Відповідно до п. 1.1 Договору Сторони дійшли згоди щодо організації спільної інвестиційної діяльності (далі Спільна діяльність) шляхом об`єднання майна та зусиль спільно діяти у сфері проведення реконструкції та модернізації спальних корпусів лікувально-оздоровчого комплексу санаторію "Поляна", виробництва, розливу і реалізації мінеральної води.
Відповідно до п. 3.1 Договору внесок Санаторію становить 105 013,00 дол. США, що еквівалентно 557 500,00 грн, і відповідає 10,1% від загального обсягу внеску Сторін, а саме: у вигляді будівель і приміщень згідно з Додатком № 3 до цього Договору, що є його невід ʼємною частиною.
Згідно з Додатком № 3 до Договору у спільну діяльність передано: невикористану частину споруди бювету, частину будівлі клубу-їдальні, будівлю колишнього клубу-їдальні, будівлю бактеріологічної лабораторії.
Відповідно до п. 2.1 Договору ведення загальних справ Сторін здійснює Підприємство, тобто ТОВ "Аква Поляна".
Також суди встановили, що у ДП "Санаторій "Поляна"" наявний спеціальний дозвіл на користування надрами, реєстраційний № 1983 від 10.09.1999, яким ДП "Санаторій "Поляна"" надано право на видобування підземних мінеральних лікувально-столових вод, придатних для внутрішнього і зовнішнього лікування та для промислового розливу зі свердловин № 2-Р та № 3-Р.
При цьому належність підземних вод Полянського родовища, які виводяться свердловинами № 2-Р і № 3-Р до лікувальних мінеральних вод, підтверджується витягом з протоколу № 16 від 07.10.2005 засідання Вченої ради Українського НДІ медичної реабілітації та курортології.
13. Вважаючи припис протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не порушив вимог статті 20 ЗК України, оскільки орендована земельна ділянка використовується згідно з цільовим призначенням і відповідно до норм чинного законодавства. Суд дійшов висновку, що розлив лікувальної мінеральної води не суперечить цільовому використанню земельної ділянки оздоровчого призначення.
Суд врахував, що припис, який оскаржується, містить висновки про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, однак не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень. Із аналізу змісту оскаржуваного припису як акту індивідуальної дії суд дійшов висновку, що останній винесений із порушенням вимог законодавства щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим, а тому підлягає скасуванню.
15. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка земель оздоровчого призначення, на якій знаходяться будівлі клубу-їдальні, де здійснюється діяльність з розливу мінеральної води, використовується не за цільовим призначенням, а в промислових цілях.
Апеляційний суд вказав, що визначення поняття землі оздоровчого призначення насамперед пов`язано з використанням їх для цілей, що пов`язані з їх природними властивостями, зокрема для профілактики захворювань і лікування людей.
Отже, суд дійшов висновку, що позивач допустив порушення, встановлені під час перевірки, а припис винесений з метою їх усунення.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуваний припис винесений із порушенням вимог законодавства щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим, а отже підлягає скасуванню.
Посилається на те, що суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 11.06.2020 у справі № 160/6502/19, від 10.12.2020 у справі № 160/6501/19, від 21.01.2021 у справі № 480/3179/19.
Вказує, що згідно із Законом України від 5.05.2000 № 2026-III "Про курорти" (далі Закон № 2026-III) курорт це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, шо має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об`єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації та підлягає особливій охороні. На землях курортів побудовані необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об`єктами інфраструктури, що використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації, тоді як на лікувально-оздоровчих місцевостях такі об`єкти відсутні.
Вважає, що розлив лікувальної мінеральної води на землях оздоровчого призначення на території курорту Поляна не порушує цільового призначення цих земель.
Також скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: щодо застосування статей 47, 48 ЗК України щодо можливості здійснення діяльності з розливу лікувальної мінеральної води на земельній ділянці земель оздоровчого призначення, в аспекті використання земельної ділянки за цільовим призначенням.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Відповідно до ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
26. Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (у редакції, чинній на час правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі), визначено Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (пункт 1 Положення). Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7).
27. Правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин.
28. Згідно з частиною 11 статті 2 Закону України № 877-V від 05.04.2007 "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі Закон № 877-V) дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель.
29. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право:
вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства;
вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю);
відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом;
надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків;
застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
30. Частиною шостою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.31. Частиною восьмою цієї статті передбачено, що припис обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
32. Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV до повноважень державного інспектора віднесено, зокрема, надання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень.
33. Таким чином, припис це обов`язкова для виконання письмова вимога уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, а отже, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані.
34. При цьому Верховний Суд наголошує на тому, що вимоги припису, які за своєю правовою природою є обов`язковими для виконання, мають бути конкретними, чіткими та зрозумілими, а можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), який слід вжити суб`єкту господарювання для усунення порушень.
35. Із огляду на правову природу припису такий породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, а отже, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься) і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому законність припису передбачає його обґрунтованість.