ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 травня 2024 року
м. Київ
справа №640/9824/19
адміністративне провадження № К/9901/20433/21, К/9901/21342/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 640/9824/19
за позовом ОСОБА_1 та Громадської організації "Правова держава" до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство освіти і науки України, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Громадської організації "Правова держава" та ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Файдюка В.В., суддів: Земляної Г.В., Мєзенцева Є.І.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 року № 437 "Питання українського правопису".
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі № 640/9824/19 за позовом ОСОБА_1 .
3. У вересні 2019 року Громадська організація "Правова держава" (далі - ГО "Правова держава", позивач-2) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство освіти на науки України, в якому просила:
- визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 № 437 "Питання українського правопису".
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі № 640/17064/19 за позовом ГО "Правова держава".
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 року об`єднано для спільного розгляду справи № 640/9824/19 та № 640/17064/19, з присвоєнням справам загального № 640/9824/19.
6. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Кабінет Міністрів України діяв поза межами своїх повноважень, виключно в інтересах політичної доцільності, без врахування реального стану розвитку української мови, що застосовується її носіями. Крім того було порушено порядок погодження, опрацювання і прийняття оскаржуваної постанови.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2021 року позовні вимоги ОСОБА_1 та ГО "Правова держава" задоволено повністю.
Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 437 від 22 травня 2019 року "Питання українського правопису".
Стягнуто на користь ОСОБА_1 768,40 грн. сплаченого судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.
Стягнуто на користь ГО "Правова держава" 1921,00 грн. сплаченого судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.
Зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України №437 від 22 травня 2019 року "Питання українського правопису" у відповідному виданні, після набрання рішенням законної сили.
8. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності щодо видання постанов і розпоряджень, у тому числі у разі внесення таких йому на розгляд міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями, повинен виходити із повноважень, закріплених за ним Конституцією та законами України.
Норми Закону України "Про Кабінет Міністрів України", зокрема, статті 2 та 20 не містять положень, які наділяють відповідача повноваженнями схвалювати та/або затверджувати або у будь-який інший спосіб впливати на Український правопис.
Тому Кабінет Міністрів України при прийнятті Постанови № 437 діяв поза межами своєї компетенції (повноважень), що є порушенням вимог частини другої статті 19 Конституції України та п. 1 частини другої статті 2 КАС України.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
9. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України задоволено.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову.
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 та ГО "Правова держава" до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство освіти і науки України, особа, що приєдналася до апеляційних скарг - Національна академія наук України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 року №437 - відмовлено.
10. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення наступним чином. Процедура розроблення, схвалення та прийняття нової редакції українського правопису виглядає таким чином: нова редакція українського правопису розробляється та готується до видання та затверджується Українською національною комісією з питань правопису та схвалюється МОН та Національною академією наук України.
Кабінет Міністрів України, як орган, який наділений загальним повноваженнями щодо проведення державної політики у сфері розвитку та функціонування державної мови у всіх сферах, може лише погодити (а не затвердити) схвалений МОН та НАН України варіант українського правопису, розроблений Українською національною комісією з питань правопису, що й було ним реалізовано Постановою № 437.
З огляду на відсутність в чинному законодавстві чітко визначеної процедури та порядку розроблення, схвалення та прийняття нової редакції українського правопису, приймаючи до уваги необхідність врегулювання та уніфікації вживання нових мовних форм та способів їх графічного передавання, відповідач усунув цю прогалину у законодавстві шляхом врегулювання вказаних суспільних правовідносин власним актами та актами МОН, прийнятими на виконання актів Уряду, з огляду на що в розглядуваних правовідносинах було досягнуто принципу "правової визначеності".
Міністерство юстиції України погодило вказаний проект Постанови Уряду та зазначило, що вона відповідає актам вищої юридичної сили.
Вказане не може свідчити про наявність підстав для визнання акту Уряду протиправним та нечинним, з огляду на зазначене Міністерством юстиції України у своєму висновку.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
11. 02 червня 2021 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГО "Правова держава".
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2021 року.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права. Скаржник зазначив про відсутність висновку Верховного Суду, щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме:
- щодо застосування норми абз. 8 пункту 2 частини першої статті Закону України "Про Кабінет Міністрів України", згідно якої Кабінет Міністрів України забезпечує проведення державної політики, зокрема, у сфері всебічного розвитку і функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України у її взаємозв`язку із нормами частини другої статті 19, пункту 10 статті 116, частини другої статті 120 Конституції України, які визначають конституційні повноваження Кабінету Міністрів України з метою вирішення питання про те, чи був Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо схвалення нової редакції Українського правопису станом на момент виникнення спірних правовідносин;
- щодо можливості застосування у спірних правовідносинах норми частини четвертої статті 6 Закону України "Про засади державної мовної політики" станом на момент їх виникнення - єдиного спеціального Закону, який регулює повноваження Кабінету Міністрів України у сфері затвердження правопису, окрім діючого сьогодні Закону "Про забезпечення функціонування української мови як державної", що вступив у дію лише з 16 липня 2019 року.
12. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями 02 червня 2021 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 17 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ГО "Правова держава".
14. 08 липня 2021 року та 14 липня 2021 року до Верховного Суду від Міністерства освіти і науки України надійшли ідентичні за змістом відзиви на касаційну скаргу ГО "Правова держава". Третя особа просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції. Зазначає про помилковість аргументів позивача, щодо відсутності у Кабінету Міністрів України повноважень затверджувати правопис.
13 липня 2021 року від Кабінету Міністрів України до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу ГО "Правова держава", в якому зазначено, що приймаючи оскаржувану постанову, відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб передбачений Конституцією України та законами України.
14 липня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу ГО "Правова держава" від Національної академії наук України, з аргументами щодо відсутності підстав для задоволення апеляційної скарги.
15. 11 червня 2021 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі скаржник просить передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2021 року.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, як наслідок прийняв неправильне рішення.
ОСОБА_1 зазначила про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми пункту 2 частини першої, частини другої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України.
Вважає, що відповідач не мав повноважень на прийняття оскаржуваної постанови.
Зауважила на тому, що суд першої інстанції задовольнив позов без надання правової оцінки всім її доводам, у зв`язку з чим деякі з них не стали предметом розгляду й в суді апеляційної інстанції.
16. Ухвалою Верховного Суду від 30 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1
16 серпня 2021 року до Верховного Суду від Кабінету Міністрів України надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 . Відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.
19 серпня 2021 року до суду надійшов відзив Національної академії наук України на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому остання просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивачки та без змін постанову Шостого апеляційного адміністративного суду.
17. Верховний Суд ухвалою від 21 травня 2024 року відмовив у задоволенні клопотання відповідача про розгляд справи за участю його представника, справу призначив до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 22 травня 2024 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінет Міністрів України 22 травня 2019 року з метою забезпечення конституційних положень про державний статус української мови та уніфікації вживання правописних норм прийняв постанову № 437 "Питання українського правопису" (далі - Постанова № 437), якою вирішено (1) погодитися з пропозицією Міносвіти та Національної академії наук щодо схвалення Українського правопису в новій редакції, розробленій Українською національною комісією з питань правопису, (2) визнати таким, що втратив чинність, пункт 1 постанови Кабміну від 08 червня 1992 року № 309 "Питання українського правопису" (ЗП України, 1992 р., № 6, ст. 145), (3) Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям сприяти використанню в новій редакції Українського правопису в діловодстві, освіті, видавничій справі, сфері телебачення і радіомовлення, інших сферах суспільного життя.
Не погоджуючись з правомірністю Постанови Кабінету Міністрів України № 437, позивачі звернулись до суду.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Указом Президента України від 31 травня 2018 року № 156/2018 до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено, зокрема, передбачення заходів щодо зміцнення державного статусу української мови, вироблення дієвих механізмів її захисту та розвитку; забезпечення додержання посадовими і службовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування вимог закону щодо обов`язковості використання державної мови під час виконання своїх посадових обов`язків, недопущення її дискримінації.
На виконання зазначеного Указу Президента України відповідач погодив пропозицію Міністерства освіти і науки України та Національної академії наук щодо схвалення Українського правопису в новій редакції, яка розроблена Українською національною комісією з питань правопису та прийняв оскаржувану постанову.
Окружний адміністративний суд м. Києва дійшов висновку про відсутність повноважень у Кабінету Міністрів України щодо схвалення нової редакції українського правопису. З даним висновком суду першої інстанції не погодився апеляційний суд та зазначив про відсутність протиправних дій Кабінету Міністрів України.
Ключовими питанням при вирішенні даного спору є, чи мав Кабінет Міністрів України повноваження погодитися з пропозицією Міністерства освіти і науки України та Національної академії наук України щодо схвалення Українського правопису в новій редакції, розробленій Українською національною комісією з питань правопису, з огляду на положення Конституції України та Закону України про Кабінет Міністрів України.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 10 Конституції України визначає, що державною мовою в Україні є українська.
Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.
Відповідно до норм статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України: 1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; 1-1) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору; 2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; 5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об`єктами державної власності відповідно до закону; 6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; 7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; 9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; 9-1) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; 9-2) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем`єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України; 10) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Згідно частини другої статті 120 Конституції України організацію, повноваження і порядок діяльності КМУ визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року