ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/39021/21
адміністративне провадження № К/990/8223/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
позивача ОСОБА_1,
представника позивача Чернявського О.М.,
представника відповідача Талана О.П.,
представника третьої особи Підкови В.Й.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року (суддя: Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року (судді: Файдюк В.В., Єгорова Н.М., Собків Я.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного агентства меліорації та рибного господарства України, третя особа Національне агентство з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного агентства меліорації та рибного господарства України (далі - відповідач, Держрибагентство), третя особа Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - третя особа, Національне агентство), у якому просив:
визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Державного агентства меліорації та рибного господарства України, затвердженого наказом Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 21 грудня 2021 року № 133-ТО в частині, яка стосується начальника Управління Державного агентства рибного господарства у м. Києві та Київській області ОСОБА_1.;
скасувати наказ Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 22 квітня 2022 року № 91-ТО "Про звільнення ОСОБА_1" з посади начальника Управління Державного агентства рибного господарства у м. Києві та Київській області, який було прийнято на підставі наказу Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 21 грудня 2021 року № 133-ТО "Про затвердження висновків щодо оцінювання результатів службової діяльності керівництва територіальних органів Держрибагентства у 2021 році" та листа погодження Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 грудня 2021 року №21-1520-05.1/14269;
поновити позивача на посаді начальника Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у м. Києві та Київській області з 22 лютого 2022 року.
На обґрунтування позовних вимог зазначив про необґрунтованість висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача за 2021 рік та навів доводи про те, що оцінка такої діяльності має бути вищою. Відповідно, позивач уважав протиправним його подальше звільнення з підстави заниження результатів оцінювання його службової діяльності за 2021 рік. При цьому позивач зауважив, що йому не повідомляли про результати оцінювання та не надали можливість подати зауваження щодо оцінювання. Крім того, позивач зазначив, що починаючи з 09 липня 2021 року він набув статусу викривача, що унеможливлює його звільнення на підставі вимог Закону України "Про запобігання корупції".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що Держрибагентство провело оцінювання позивача, як державного службовця, з дотриманням визначених критеріїв та відповідно до норм чинного законодавства. При цьому суд виходив з принципів організації публічної служби, які, зокрема, передбачають право роботодавця відбирати працівників, що найбільш ефективно здатні виконувати завдання публічної служби.
Спростовуючи доводи позивача про те, що йому не повідомляли про результати оцінювання та не надали можливість для надання зауважень щодо оцінювання, суди попередніх інстанцій відзначили те, що 23 грудня 2021 року позивач був ознайомлений з висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності, що підтверджується його особистим підписом на Витягу із Висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держрибагентства у 2021 році, затвердженого наказом Держрибагентства від 21 грудня 2021 року № 133-ТО.
Стосовно наявності у позивача статусу викривача, то суд першої інстанції вказав на те, що за результатами перевірки Національним агентством матеріалів щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача у 2021 році, не виявлено відомостей, які дають підстави для висновку про застосування до позивача вибіркового характеру під час оцінювання.
При цьому суд першої інстанції звернув увагу на те, що порушені після здобуття позивачем статуту викривача стосовно нього дисциплінарні провадження не завершилися притягненням позивача до дисциплінарної відповідальності та закриті наказами Держрибагентства, а тому такі не свідчать про створення для позивача, як викривача, передумови для подальшого застосування заходів негативного впливу.
Суди попередніх інстанцій також не погодилися з доводами позивача та третьої особи, що систематичні відкриття дисциплінарних проваджень та негативна оцінка службової діяльності можуть свідчити про створення для позивача як до викривача передумови для подальшого застосування заходів негативного впливу, вказавши на те, що такий висновок є лише припущенням, що не може тягнути за собою жодних наслідків.
На підставі наведеного суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про те, що посадовими особами Держрибагентства не допущено порушень вимог Закону України "Про запобігання корупції" в частині порушення трудових прав позивача як викривача.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1, покликаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
На обґрунтування пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, як підстави для касаційного оскарження, скаржник вказує на неврахування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 27 грудня 2022 року у справі № 160/2428/21, згідно з яким висновок, який містить негативну обов`язки оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, породжує права й для державного службовця, слугує підставою для його звільнення з державної служби, може бути предметом оскарження в судовому порядку.
На обґрунтування пункту 4 четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства як підстави для касаційного оскарження скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях зазначили лише доводи відповідача, при цьому доводи та докази, надані позивачем, залишилися неврахованими. Зокрема, це стосується наявності кримінального провадження; відкритих та завершених у подальшому без притягнення до відповідальності стосовно позивача дисциплінарних проваджень; положень статті 53-4 Закону України "Про запобігання корупції" з повним нехтуванням вимог, зазначених у ній; пояснень.
За доводами скаржника, суди попередніх інстанцій у порушення положень постанови Пленуму Вищого адміністративного суду від 20 травня 2013 року № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі" прийняли лише сторону відповідача, що вказує на неповноту розгляду справи та необхідність перегляду цієї справи.
Позиція інших учасників справи
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому останній стверджує, що доводи касаційної скарги є безпідставними та необґрунтованими і не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
Скаржником (позивачем) подано відповідь на відзив відповідача, у якій позивач зазначає, що відповідач не навів належних обґрунтувань стосовно недостатності та неповноти виконання позивачем поставлених завдань та показників.
Також скаржником подано додаткові пояснення, у яких останній переконує, що дії відповідача щодо застосування до нього наслідків неуспішного проходження щорічного оцінювання спрямовані на усунення його від виконання службових обов`язків.
Відповідач надав заперечення на додаткові пояснення, у яких наполягає, що позивача звільнено з дотриманням норм чинного законодавства, а доводи, наведені позивачем у додаткових поясненнях, не були підставою для звільнення позивача.
Третьою особою подано відзив на касаційну скаргу, у якому остання підтримала вимоги касаційної скарги та просила скасувати оскаржувані судові рішення, зазначивши, що судами попередніх інстанцій застосовано формальний підхід до розгляду цього спору та не забезпечено всебічне, повне та об`єктивне встановлення всіх обставин.
Скаржником подано клопотання про долучення до матеріалів справи листа Національного агентства з питань запобігання корупції від 04 квітня 2023 року, отриманого після подання касаційної скарги, на підтвердження протиправних дій відповідача під час прийняття спірних рішень.
Від відповідача та третьої особи надійшли клопотання про долучення до матеріалів справи доказів на підтвердження повноважень їх представників.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 травня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М., Єресько Л.О.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі №640/39021/21.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 03 квітня 2024 року призначено справу до розгляду в судовому засіданні на 25 квітня 2024 року.
У зв`язку з оголошенням повітряної тривоги в місті Києві розгляд розгляд справи 25 квітня 2024 року не відбувся, судове засідання призначено на 02 травня 2024 року.
Протокольною ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2024 року розгляд справи відкладено на 16 травня 2024 року у зв`язку з необхідністю надання стороною відповідача та третьою особою додаткових документів на підтвердження повноважень своїх представників.
16 травня 2024 року у судовому засіданні Верховний Суд оголосив вступну та резолютивну частини постанови.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28 жовтня 2021 року Державним агентством меліорації та рибного господарства України було видано наказ № 469 "Про визначення результатів виконання завдань керівниками та заступниками керівників територіальних органів Держрибагентства за 2021 рік".
21 грудня 2021 року Державним агентством меліорації та рибного господарства України видано наказ № 133-ТО "Про затвердження висновків щодо оцінювання службової діяльності керівництва територіальних органів Держрибагентства у 2021 році".
Так, згідно з затвердженим висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держрибагентства у 2021 році, начальник Управління Державного агентства рибного господарства у Київській області ОСОБА_1 отримав негативну оцінку.
Відповідно до наказу Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 22 квітня 2022 року № 91-ТО ОСОБА_1 було звільнено з посади начальника Управління Державного агентства рибного господарства у м. Києві та Київській області у зв`язку з отриманням негативної оцінки службової діяльності у 2021 році.
Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України "Про державну службу".
Відповідно до частин першої-третьої статті 44 Закону України "Про державну службу" результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри.
Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу. Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", здійснюється суб`єктом призначення.
За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням (частина п`ята статті 44 Закону України "Про державну службу").
Частиною шостою статті 44 Закону України "Про державну службу" передбачено, що у разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).
Згідно з частиною сьомою статті 44 Закону України "Про державну службу" висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.
Частиною одинадцятою статті 44 Закону України "Про державну службу" передбачено, що порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2017 року № 640 затверджено Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - Порядок № 640), який відповідно до пункту 1 визначає процедуру проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - оцінювання), та дія якого поширюється на державних службовців, які займають посади державної служби категорій "А", "Б" і "В".
Оцінювання проводиться на підставі ключових показників, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції (пункт 7 Порядку №640).
Пунктом 9 Порядку № 640 визначено, що оцінювання проводиться поетапно: визначення завдань і ключових показників; визначення результатів виконання завдань; затвердження висновку (крім випадків, коли жодне із визначених завдань не підлягає оцінюванню).
Додатком 4 до Порядку № 640 встановлено Критерії виставлення балів, зокрема: "не підлягає оцінюванню"," 0"," 1"," 2"," 3"," 4".
У разі отримання державним службовцем негативної оцінки відповідний висновок може бути оскаржений таким державним службовцем (пункт 47 Порядку № 640).
Оскарження висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорій "Б" або "В", здійснюється відповідно до статті 11 Закону України "Про державну службу" (пункт 48 Порядку № 640).
Відповідно до пункту 49 Порядку № 640 висновок скасовується суб`єктом призначення або судом у частині оцінювання результатів службової діяльності конкретного державного службовця.
Зазначений висновок не підлягає скасуванню, якщо допущені процедурні порушення, які не впливають на результати оцінювання.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Спір у цій справі виник у зв`язку із ухваленням відповідачем висновку про негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності позивача, як державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "Б", а також із винесенням на підставі спірного висновку наказу про звільнення позивача.
Доводи касаційної скарги зводяться до незгоди із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій щодо обґрунтованості виставлення позивачу негативної оцінки за результатами оцінювання його службової діяльності та відсутності з боку відповідача порушень вимог Закону України "Про запобігання корупції" при звільненні позивача.
Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням в межах доводів касаційної скарги за правилами, визначеними статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із таких міркувань.
Результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри, виявлення потреби у професійному навчанні.
Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
При цьому оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії "Б" і "В", здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу.
Державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання. Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення.
За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням.
Як установлено судами у справі, на 2021 рік ОСОБА_1 було визначено завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В", на 2021 рік, а саме:
завдання 1.1: організувати проведення заходів державного нагляду (контролю) технічного стану рибозахисних споруд та проведення рибозахисних заходів на водозабірних та інженерних спорудах меліоративних систем відповідно до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2021 рік; вжити заходів щодо встановлення на водозабірних спорудах (де встановлено неефективність встановленого РЗП) ефективного рибозахисного обладнання;
завдання 1.2: організувати заходи контролю щодо штучного розведення, вирощування риби, інших водних біоресурсів, їх використання у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) в умовах Режимів рибогосподарської експлуатації та в повному обсязі забезпечення її проведення;
завдання 2: забезпечення своєчасного та належного збору та опрацювання даних за формою звітності № 1А-риба (річна);
завдання 3: здійснення контролю за станом водних біоресурсів у районі діяльності та своєчасне вживання заходів реагування при встановленні фактів загибелі та захворювань водних біоресурсів;
завдання 4: забезпечення дотримання законодавства про дозвільну систему та адміністративні послуги;