РІШЕННЯ
Іменем України
14 травня 2024 року
м. Київ
справа №990/57/24
адміністративне провадження № П/990/57/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Єресько Л.О.,
Жука А.В.,
Радишевської О.Р.,
Соколова В.М.,
за участі:
секретаря судового засідання Зайчишиної Т.В.,
представника відповідача - Пантюхової Л.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження справу
за позовом ОСОБА_1
до Президента України Зеленського Володимира Олександровича
про визнання протиправними та нечинними положення, указу, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
Установив:
Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача
01.03.2024 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі -відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та нечинним Положення про порядок здійснення помилування, затверджене Указом Президента України від 21.04.2015 № 223/2015;
- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 21.04.2015 № 223/2015;
- визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов`язати вчинити дії, результатом яких буде укладене та затверджене Положення про порядок здійснення помилування, що узгоджується з:
а) Рішенням Конституційного Суду України від 16.09.2021 № 6-р(II)/2021;
б) рішенням Європейського суду з прав людини від 01.04.2021 у справі "ОСОБА_1 проти України" (заява № 58985/16), яке пов`язане з рішенням Європейського суду з прав людини від 19.03.2019 у справі "Петухов проти України (№2)" (заява № 41216/13);
в) статтями 28, 3 Конституції України;
г) статтею 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що чинний порядок помилування порушує статтю 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статтю 28 Конституції України.
За доводами позивача, у Рішенні від 16.09.2021 № 6-р(II)/2021 Конституційний Суд України визнав таким, що порушує статтю 28 Конституції України, чинний порядок помилування.
Також, на думку заявника, Європейський суд з прав людини у низці рішень визнав чинний порядок помилування таким, що суперечить статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Позивач зазначає, що у справі "Петухов проти України (№2)" (заява № 41216/13) Європейський суд з прав людини визнав порушення Україною статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у зв`язку з нескоротністю покарання заявника у вигляді довічного позбавлення волі. Ідентичною до справи "Петухов проти України (№2)" (заява № 41216/13) є і справа позивача "ОСОБА_1 проти України" (заява № 58985/16).
Позивач указує, що Положення про порядок здійснення помилування є достатнім для того, щоб застосовувати помилування. Проте, на думку позивача, вказане положення є таким, що не відповідає вимогам Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини та є протиправним, якщо особи, що використовують його, відмовляють у помилуванні (бо ж мають обґрунтувати відмову, більше того, за умови, якщо особа довела своє виправлення). Позивач наголошує, що ним доведено його виправлення.
Позивач посилається на те, що відповідачу відомо про вказані рішення Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини, проте відповідач не приводить Положення про порядок здійснення помилування відповідно до статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 28 Конституції України, що, на переконання позивача, указує на бездіяльність Президента України.
Оскільки саме Положення про порядок здійснення помилування є протиправним, тому, на переконання позивача, і Указ Президента України від 21.04.2015 № 223/2015, яким затверджено це положення, є протиправним.
22.03.2024 відповідачем подано до суду відзив на адміністративний позов, в якому відповідач зазначає про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1, оскільки, як указує відповідач, позивач помилково тлумачить висновок Конституційного Суду України щодо законності оскаржуваного у цій справі порядку здійснення помилування. За доводами відповідача, у Рішенні Конституційного Суду України від 16.09.2021 № 6-р(II)/2021 мова йде не про конкретний нормативно-правовий акт (Порядок), а про процедуру звільнення від відбування покарання на довічне позбавлення волі внаслідок помилування, яка була досліджена Європейським судом з прав людини у справі "Петухов проти України (№2)".
Також відповідач указує, що Рішення Конституційного Суду України від 16.09.2021 № 6-р(II)/2021, прийняте за результатами розгляду конституційних скарг ОСОБА_3 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 Кримінального кодексу України, ОСОБА_4, ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 Кримінального кодексу України та конституційної скарги ОСОБА_6 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 Кримінального кодексу України. Зауважує, що на виконання означеного рішення до чинного законодавства України внесено зміни, якими врегульовано можливість заміни судом покарання у вигляді довічного позбавлення волі більш м`яким покаранням.
Крім того, за доводами відповідача, висновки в рішенні Європейського суду з прав людини, на яке посилається позивач на обґрунтування вимог позовної заяви, спрямовані на можливість особи, засудженої до довічного позбавлення волі, пом`якшити своє покарання.
Відповідач наголошує, що на сьогодні право пом`якшити покарання особам, засудженим до довічного позбавлення волі, передбачене у статті 82 Кримінального кодексу України та інших нормативно-правових актах, а отже, фактично, відсутнє порушене право позивача, яке б підлягало судовому захисту. Зважаючи на викладене, відповідач просить відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1
01.04.2024 позивачем подано відповідь на відзив, у якому позивач просить вирішити справу в межах його позовної заяви та обраного ним самостійного способу звільнення, а не в межах, як указує позивач, які нав`язує відповідач, вийшовши за межі позовної заяви. Позивач підкреслює, що межі його позовної заяви включають лише такі поєднані діяння та стан, як: а) звернення за помилуванням; б) викликане зверненням поводження з позивачем, яке здійснюється на підставі протиправного Положення про порядок здійснення помилування, затвердженого Указом Президента України від 21.04.2015 № 223/2015; в) протиправна відмова в помилуванні без обґрунтування відмови; г) неможливість оскаржити в суді обґрунтування відмови.
Позивач наголошує, що наслідками чинності протиправного положення та бездіяльності Президента України щодо приведення положення відповідно до рішень Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України, частини другої статті 55 Конституції України, частин першої, другої статті 28 Конституції України, є те, що якщо позивач звернеться до Президента України з клопотанням про застосування помилування, то Комісія з питань помилування відмовить позивачу, а Президент України не буде знати, що позивач клопотав про помилування і не відреагує на клопотання жодним чином. При цьому, як зазначає позивач, і Комісія, і Президент України не обґрунтовують їхні відмови.
За доводами позивача, відповідачем, на підтвердження своєї позиції у відзиві на позовну заяву, вказується про такий спосіб звільнення від довічного позбавлення волі, як заміна на строк з подальшим умовно-достроковим звільненням, водночас, як наголошує позивач, доводи його позовної заяви стосуються такого способу звільнення як помилування.
З огляду на наведене, позивач просить Суд не брати до уваги відзив відповідача, вирішити справу в межах обраного позивачем способу захисту, задовольнити позовні вимоги позовної заяви повністю.
Процесуальні дії у справі
За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.03.2024 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючої судді (судді-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Жука А. В., Радишевської О.Р., Соколова В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 05.03.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В.О. про визнання протиправними та нечинними Положення, Указу, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії. Призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами у строк, установлений статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою від 29.04.2024 Верховний Суд призначив справу до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 14.05.2024 о 14 год 00 хв.
Позивач у судове засідання не з`явився, заявою від 30.04.2024 повідомив про неможливість прибуття у судове засідання, просив розглянути справу за відсутності позивача.
У судовому засіданні відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог позивача з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.
Джерела права та акти їхнього застосування
За змістом частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно з частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначено у статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до частини першої якої правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України).
Стаття 266 Кодексу адміністративного судочинства України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; 5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Оцінка Верховного Суду
Перевіривши матеріали справи, взявши до уваги пояснення учасників справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Верховний Суд встановив таке.
За позицією позивача, чинний порядок помилування визнано таким, що порушує статтю 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Європейським судом з прав людини у низці рішень, зокрема, і у рішенні Європейського суду з прав людини від 01.04.2021 у справі "ОСОБА_1 проти України" (заява № 58985/16), яке пов`язане з рішенням Європейського суду з прав людини від 19.03.2019 у справі "Петухов проти України (№2)" (заява № 41216/13), та таким, що порушує статтю 28 Конституції України - Конституційним Судом України у Рішенні від 16.09.2021 № 6-р(II)/2021.
Тож, на думку позивача, Положення про порядок здійснення помилування, затверджене Указом Президента України від 21.04.2015 № 223/201, є протиправним.
Надаючи оцінку таким доводам позивача, Суд зазначає таке.
Так, як убачається з рішення Європейського суду з прав людини у справі "Петухов проти України (№2)" (заява № № 41216/13), розглядаючи твердження заявника, що його покарання у вигляді довічного позбавлення волі було таким, яке неможливо скоротити, Європейський суд з прав людини звернув увагу на загальні принципи, сформульовані у справі "Вінтер та інші проти Сполученого Королівства" (Vinter And Others v. The United Kingdom) (заява № 66069/09 та 2 інші заяви).
Згідно з вказаними принципами Конвенції не заборонено застосування покарання у вигляді довічного позбавлення волі до осіб, яких було визнано винними у вчиненні особливо тяжких злочинів. Однак, щоб таке покарання відповідало вимогам статті 3 Конвенції, воно має бути de jure i de facto таким, яке може бути скороченим, що означає як наявність у засудженого перспективи звільнення, так і можливості перегляду. Такий перегляд повинен охоплювати оцінку наявності законних підстав пенологічного характеру для подальшого тримання засудженого під вартою. До цих підстав належить покарання, стримування, захист суспільства та реабілітація.
Тому закріплені у національному законодавстві критерії та умови перегляду повинні бути достатньо чіткими та визначеними, а також відображати відповідну практику Суду. Визначеність у цьому питанні є не тільки загальною вимогою принципу верховенства права, а й лежить в основі процесу реабілітації, який може ускладнитися, якщо порядок перегляду покарання та перспективи звільнення є неясними або невизначеними. Отже, засуджені, яким було обрано покарання у вигляді довічного позбавлення волі, мають право від самого початку знати, що вони повинні зробити для того, щоб питання про їхнє дострокове звільнення було розглянуто та за яких умов.
Застосовуючи вказані принципи у справі за заявою Петухова В.С., Суд зазначив, що в Україні засуджені до довічного позбавлення волі можуть розраховувати на звільнення лише у двох випадках: якщо вони страждають на серйозне захворювання, несумісне з подальшим триманням під вартою, або якщо помилувані Президентом.
Міжнародною судовою установою в рамках справи за заявою Петухова В.С. проаналізовано законодавство та практику здійснення президентського помилування, що є єдиною можливістю пом`якшити покарання у вигляді довічного позбавлення волі в Україні.
Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що засуджені, яким обрано покарання у вигляді довічного позбавлення волі, від самого початку не знають, що вони повинні робити для того, щоб питання про їхнє дострокове звільнення було розглянуто та за яких умов.
Разом із тим, Європейський суд з прав людини погодився з аргументами скаржника, що обчислення двадцятирічного строку позбавлення волі, що замінює довічне позбавлення волі у випадку президентського помилування, тлумачиться по-різному. Підстави для застосування обчислення невідомі. Існуючий Порядок помилування в Україні не зобов`язує ні Комісію у питаннях помилування, ні Президента України обґрунтовувати свої рішення, прийняті за клопотаннями про помилування.
Крім того, відсутність у Президента України та підконтрольних йому органів державної влади зобов`язання обґрунтовувати свої рішення за клопотаннями про помилування, обтяжується відсутністю процедури будь-якого судового перегляду цих рішень.
Міжнародний судовий орган визнав, що за таких обставин здійснення засудженими до довічного позбавлення волі свого права на перегляд їхнього покарання через президентське помилування не захищено достатніми процесуальними гарантіями.
З урахуванням викладеного Європейський суд з прав людини указав, що в Україні президентські повноваження щодо здійснення помилування ґрунтується на принципі гуманності, а не на порядку, заснованому на пенологічних підставах із незалежними процесуальними гарантіями щодо перегляду ситуації засудженого для можливої зміни його покарання у вигляді довічного позбавлення волі.
Сукупність проаналізованих наведених фактів дали можливість Європейському суду з прав людини дійти висновку про порушення статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у зв`язку з тим, що покарання Петухова В.С. у вигляді довічного позбавлення волі неможливо скоротити.
Як убачається з рішення Європейського суду з прав людини, міжнародні стандарти вимагають, щоб в осіб, яких засуджено до довічного позбавлення волі, існувала реалістична перспектива звільнення від такого покарання. Такі засуджені мають право знати, коли та на яких підставах може бути розглянуте питання про їхнє дострокове звільнення.
Європейський суд з прав людини указав, що в Україні для засуджених до довічного позбавлення волі немає реального механізму перегляду призначеного покарання за вироком суду, оскільки процедура помилування, яка передбачена статтею 87 Кримінального кодексу України, є невизначеною, має винятковий характер і застосовується стосовно індивідуально визначеної особи.
Міжнародною судовою установою установлено, що існуючий в Україні режим для засуджених до довічного позбавлення волі є несумісним з метою реабілітації.
Європейський суд з прав людини констатував в цій справі, що покарання заявника у вигляді довічного позбавлення волі є таким, яке неможливо скоротити, що свідчить про наявність системної проблеми, для вирішення якої вимагається вжиття заходів загального характеру.
Європейський суд з прав людини зазначив, що характер встановленого за статтею 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод порушення свідчить, що для належного виконання цього рішення від держави відповідача вимагається впровадження реформи системи перегляду покарань у вигляді довічного позбавлення волі.
Отже, встановлені порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо Петухова В.С. полягали у відсутності в Україні будь-яких законодавчих норм, зокрема, щодо відсутності законодавчих підстав пенологічного характеру, які забезпечують особам, засудженим до довічного позбавлення волі, перспективу реального звільнення або перегляду призначеного покарання.
Таким чином, у справі "Петухов проти України (№2)" (заява № № 41216/13) Європейським судом з прав людини установлено системну проблему в українському законодавстві, яку можна подолати заходами загального характеру, спрямованими на усунення її першопричини, шляхом внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування.
01.04.2021 Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі "Фарзієв та інші проти України" (заява №63747/14 та 23 інші заяви), у тому числі оголосив прийнятною заяву ОСОБА_1 .
Європейський суд з прав людини у рішенні від 01.04.2021 у справі "Фарзієв та інші проти України" (заява №63747/14 та 23 інші заяви), виходячи зі своєї усталеної практики, констатував порушення статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод стосовно довічного ув`язнення без перспективи звільнення. Європейський суд з прав людини також постановив, що факт визнання існування порушення становить достатню справедливу сатисфакцію.