ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 травня 2024 року
м. Київ
cправа № 916/774/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Губенко Н.М. - головуючий, Вронська Г.О., Кондратова І.Д.,
за участю секретаря судового засідання - Долгополової Ю.А.,
представників учасників справи:
прокуратури - Сімаченко А.О.,
позивача-1 - не з`явився,
позивача-2 - не з`явився,
відповідача - Оляш К.І.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на ухвалу Господарського суду Одеської області
у складі судді Погребної К. Ф.
від 09.10.2023 та
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Богацька Н. С., Діброва Г. І., Принцевська Н. М.
від 12.03.2024
за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Білгород-Дністровського міжрайонного управління водного господарства та Південного офісу Держаудитслужби
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія"
про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 1 362 098,12 грн.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2023 року Заступник керівника Одеської обласної прокуратури, виступаючи в інтересах держави в особі Білгород-Дністровського міжрайонного управління водного господарства та Південного офісу Держаудитслужби звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія", в якому просив суд визнати недійсними додаткові угоди № 2 від 26.08.2021, № 3 від 28.08.2021, № 4 від 25.11.2021, № 5 від 26.11.2021, № 6 від 29.11.2021, № 10 від 28.02.2022 до договору про закупівлю електричної енергії у постачальника № 67 від 28.05.2021, а також стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" на користь Білгород-Дністровського міжрайонного управління водного господарства 1 362 098,12 грн надмірно сплачених коштів.
Позовні вимоги мотивовані тим, що оспорювані додаткові угоди до договору про закупівлю електричної енергії у постачальника № 67 від 28.05.2021 укладені з порушенням вимог законодавства та є недійсними з огляду на те, що Закон України "Про публічні закупівлі" встановлює імперативну норму, згідно з якою зміна істотних умов договору про закупівлю може здійснюватися виключно у випадках, визначених статтею 41 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме за пунктом 2 частини 5 наведеної норми - збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Під час укладання оспорюваних додаткових угод сторонами не дотримано вимог пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі" щодо збільшення ціни за одиницю товару більш ніж на 10% від ціни, зазначеної в договорі, що призвело до зайвого витрачання бюджетних коштів. Внаслідок неправомірного збільшення ціни на електричну енергію шляхом укладання оспорюваних додаткових угод з порушенням законодавства, мала місце переплата коштів у розмірі 1 362 098,12 грн, які підлягають стягненню в судовому порядку.
2. Короткий зміст судових рішень
Ухвалою Господарського суду Одеської області від 09.10.2023 у справі № 916/774/23, залишеною без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 12.03.2024, позов залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
Ухвала суду першої інстанції та постанова апеляційного господарського суду мотивовані тим, що:
- у даному випадку Білгород-Дністровське міжрайонне управління водного господарства виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як сторона у зобов`язальних правовідносинах, що виключає можливість звернення прокурора із позовом в інтересах держави в особі Білгород-Дністровського міжрайонного управління водного господарства;
- на момент подання Заступником керівника Одеської обласної прокуратури позову, Південним офісом Держаудитслужби, як компетентним орган вже була призначена та проводилась перевірка по фактам порушення законодавства, виявлених прокурором та зазначених ним у листі від 07.09.2022 № 12-906ВИХ-22, за наслідками якої, зокрема, було проінформовано Білгород-Дністровське міжрайонне управління водного господарства, а отже в діях Південного офісу Держаудитслужби, як компетентного органу, відсутні ознаки бездіяльності, на які посилається прокурор як на підставу для представництва інтересів держави.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги. Узагальнені доводи касаційної скарги. Доводи інших учасників справи
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати ухвалу Господарського суду Одеської області від 09.10.2023 і постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 12.03.2024 у даній справі, та передати справу на розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо здійснення прокурором представництва інтересів держави у суді, що призвело до порушення норм процесуального права, а саме, пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Одеська обласна енергопостачальна компанія" подало відзив на касаційну скаргу, в якому просило залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Білгород-Дністровське міжрайонне управління водного господарства подало клопотання, в якому повідомило про підтримання позову в повному обсязі та просило здійснювати розгляд справи без участі представника.
4. Позиція Верховного Суду
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції у даній справі, в частині залишення без розгляду, на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України, позову Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Південного офісу Держаудитслужби.
Верховний Суд, здійснюючи касаційний перегляд оскаржуваних судових рішень щодо правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, зазначає таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Тобто зазначене конституційне положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Стаття 131-1 Конституції України передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частини 3, 5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України встановлюють, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
У положеннях частини 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини 3 статті 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 18.03.2020 у справі № 553/2759/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та № 922/1830/19).
Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та №922/1830/19).
Тобто під час розгляду справи в суді фактично стороною у спорі є держава, навіть якщо прокурор визначив стороною у справі певний орган (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та № 922/1830/19).
Разом з тим, згідно з частиною 4 статті 23 Закону "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Водночас невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13.06.2017 у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо про причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.