ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2024 року
м. Київ
справа №300/5311/22
адміністративне провадження № К/990/32731/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції
касаційну скаргу ОСОБА_1, який діє в інтересах ОСОБА_2
на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року (головуючий суддя - Скільський І.І.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року (суддя-доповідач Качмар В.Я., судді: Довгополов О.М., Затолочний В.С.)
у справі № 300/5311/22
за позовом ОСОБА_2 до Управління Держпраці в Івано-Франківській області, Державної служби України з питань праці про визнання протиправним та скасування наказу №266-к від 07 грудня 2022 року "Про звільнення ОСОБА_2", поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди в сумі 25000,00 грн,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2022 року ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2 ) звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці в Івано-Франківській області (далі - відповідач 1), Державної служби України з питань праці (далі - відповідач 2, Держпраці), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління Держпраці в Івано-Франківській області від 07 грудня 2022 року №266-к "Про звільнення ОСОБА_2";
- поновити на рівноцінній посаді (головного державного інспектора відділу нагляду в будівництві, енергетиці, машинобудуванні, котлонагляді, на транспорті та зв`язку) в новоствореному органі з 08 грудня 2022 року;
- стягнути з Держпраці на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 08 грудня 2022 року по дату ухвалення рішення суду у справі та моральну шкоду у розмірі 25000 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці" №14 від 12 січня 2022 року ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань праці, серед яких Управління Держпраці в Івано-Франківській області, та утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці.
У подальшому, наказом Управління Держпраці в Івано-Франківській області №266-к від 07 грудня 2022 року ОСОБА_2 звільнений з посади головного державного інспектора відділу нагляду в будівництві, енергетиці, машинобудуванні, котлонагляді, на транспорті та зв`язку з 07 грудня 2022 року у зв`язку з ліквідацією державного органу, відповідно до пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII.
Позивач уважає, що у спірному випадку мала місце не ліквідація державного органу, а "завуальована" реорганізація, у зв`язку з чим правонаступник був зобов`язаний вжити заходів щодо його працевлаштування у новоствореному органі.
Звертає увагу на те, що нормами спеціального законодавства, зокрема Законом України "Про державну службу", не передбачена процедура звільнення працівника у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією, тому підлягають застосуванню положення Кодексу законів про працю України в частині гарантій прав працівника при звільненні.
Так, позивач уважає, що перед звільненням роботодавець мав пересвідчитися у неможливості переведення працівника на рівнозначну чи нижчу вакантну посаду і лише після цього вживати заходи щодо звільнення. Оскільки ОСОБА_2, при його звільненні не запропоновано вакантні посади у державному органі, до якого перейшли повноваження Управління Держпраці в області, таке звільнення відбулося з порушенням норм трудового законодавства.
Окрім цього, позивач звертає увагу, що його звільнення на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" є незаконним, так як звільнення мало відбутись згідно з вимогами пункту 1 частини 1 статті 87 цього Закону.
Позивач зазначає, що спірний наказ є протиправним та підлягає скасуванню, а його слід поновити на раніше займаній посаді та сплатити на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Окрім цього, ОСОБА_2 вказує, що у зв`язку з незаконним звільненням він зазнав моральних страждань, на відшкодування яких просить стягнути моральну шкоду в розмірі 25 000,00 грн.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачі не порушили вимоги чинного законодавства України під час звільнення позивача з посади та вчинили всі необхідні дії, в тому числі стосовно попередження про майбутнє звільнення.
Суди зазначили, що Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року №117-ІХ виключені положення абзаців 1 і 2 частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав реорганізації та ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення, Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи України" від 14 січня 2020 року №440-IX (далі - Закон №440-IX) частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: "Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення".
На підставі наведеного суди дійшли висновку щодо відсутності необхідності застосування при звільненні позивача норм КЗпП в частині гарантій його прав як працівника, зокрема щодо можливості його звільнення лише в разі неможливості переведення на іншу посаду чи його відмови від такого переведення, оскільки такі положення частини третьої статті 87 Закону №889-VІІІ були виключені Законом №117-IX.
На момент виникнення спірних правовідносин процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення була врегульована положеннями Закону №889-VІІІ, що виключає можливість застосування КЗпП до спірних правовідносин.
Оскільки у спірних правовідносинах триває процедура ліквідації Управління Держпраці в Івано-Франківській області, то позивач підлягав звільненню із займаної посади з підстав ліквідації юридичної особи (пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ), а не реорганізації (пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ).
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
На обґрунтування своєї позиції скаржник указує, що судами попередніх інстанцій не враховано правовий висновок, викладений у постановах від 05 квітня 2023 року у справі № 640/12871/21, від 22 листопада 2022 року у справі № 200/3012/21-а, від 30 листопада 2022 року у справі № 640/15797/21, від 28 грудня 2022 року у справі №340/376/20, від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270, від 10 жовтня 2018 року у справі № 816/979/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 826/25887/15, від 17 липня 2019 року у справі № 820/2932/16, від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20, від 07 липня 2022 року у справі № 420/1070/21 щодо питання застосування частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби" від 23 лютого 2021 року № 1285-IX у системному зв`язку з положеннями частини п`ятої статті 22 Закону України "Про державну службу" та статті 104 ЦК України.
Скаржник зауважив, що відповідно до правозастосовної практики Верховного Суду у справах цієї категорії, у разі реорганізації (державного органу), що є підставою для звільнення державного службовця (у значенні пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII), суб`єкт призначення/керівник державної служби повинен запропонувати державному службовцеві, попередженого про звільнення з посади, усі вакантні посади (за умови, що такі є), на які можна було б його перевести.
Позивач зазначив, що в Управлінні Держпраці в Івано-Франківській області відбувалася реорганізація (шляхом злиття з двома іншими територіальними органами), тому відповідач мав би запропонувати можливі для переведення посади в новоутвореному органі.
Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1, який діє в інтересах ОСОБА_2 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Правом подати відзив на касаційну скаргу в порядку статті 338 КАС України Управління Держпраці в Івано-Франківській області не скористалося, що відповідно до вказаної статті не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій за наявними в справі матеріалами.
Держпраці подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить у задоволенні касаційної скарги представника ОСОБА_2 - ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі. Відповідач 2 зазначає, що на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 2022 року №14 "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці" ним було видано наказ від 17 січня 2022 року №22 "Про ліквідацію Управління Держпраці в Івано-Франківській області" та розпочато процедуру ліквідації цього Управління. Держпраці не мало правових підстав щодо прийняття будь-яких інших рішень, що не пов`язані з ліквідацією. Також відповідач 2 стверджує, що суб`єктом призначення позивача є керівник територіального органу (начальник Управління), посада відповідача не відноситься до посад, суб`єктом призначення на які є Держпраці, з огляду на те, що відсутні спірні правовідносини між позивачем та відповідачем 2.
Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2024 року закінчено підготовчі дії та призначено розгляд даної справи в порядку письмового провадження на 16 травня 2024 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, наказом від 11 червня 2015 року №32-к ОСОБА_2 призначено на посаду головного державного інспектора відділу нагляду в будівництві, котлонагляді на транспорті та зв`язку Управління Держпраці в Івано-Франківській області за переведенням з Територіального управління Держгірпромнагляду в Івано-Франківській області.
Наказом від 04 липня 2016 року №167-к ОСОБА_2 переведений на посаду головного державного інспектора відділу нагляду в будівництві, енергетиці, машинобудуванні, котлонагляді, на транспорті та зв`язку Управління Держпраці в Івано-Франківській області.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 2022 року №14 "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці" прийнято рішення про ліквідацію як юридичних осіб публічного права територіальних органів Державної служби з питань праці за переліком згідно з додатком 1. В переліку територіальних органів Державної служби з питань праці, що ліквідуються, наявне і Управління Держпраці в Івано-Франківській області. Також, постановлено утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці за переліком згідно з додатком 2.
Відповідно до Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 (зі змінами), Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074 (зі змінами), та на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 2022 року №14 "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці", Державною службою України з питань праці видано наказ №22 від 17 січня 2022 року "Про ліквідацію Управління Держпраці в Івано-Франківській області", згідно з яким наказано ліквідувати як юридичну особу публічного права Управління Держпраці в Івано-Франківській області (код ЄДРПОУ 39784625), утворити комісію з ліквідації Управління Держпраці в Івано-Франківській області, та призначити Головою комісії з ліквідації Управління Держпраці в Івано-Франківській області Смагу Романа Ігоровича, виконуючого обов`язки начальника Управління Держпраці в Івано-Франківській області.
Наказом Держпраці від 30 листопада 2022 року №219 "Про внесення змін до наказу Держпраці від 17 січня 2022 року №22" пункт 3 наказу Держпраці від 17 січня 2022 року №22 "Про ліквідацію Управління Держпраці в Івано-Франківській області" викладено у такій редакції: призначено головою комісії Тиченка Максима Олександровича, заступника начальника Південно-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці.
Головного державного інспектора відділу нагляду в будівництві, енергетиці, машинобудуванні, котлонагляді, на транспорті та зв`язку Управління Держпраці в області ОСОБА_2 26 січня 2022 року попереджено про наступне звільнення, згідно з пунктом 1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу", про що свідчить його особистий підпис на попередженні.
Наказом Держпраці від 23 вересня 2022 року №166 "Про утворення Південно-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці" утворено як юридичну особу публічного права Південно-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці.
Відповідачем 2 видано наказ від 02 грудня 2022 року №230 "Про можливість забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій", яким вирішено погодитися із пропозицією Південно-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці щодо можливості забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій, визначених Положенням про Південно-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, затвердженим наказом Держпраці від 23 вересня 2022 року №172 та іншими нормативно-правовими актами з 05 грудня 2022 року. Цим же наказом визначено Управлінню Держпраці в Івано-Франківській області, Управлінню Держпраці у Тернопільській області та Управлінню Держпраці у Чернівецькій області припинити з 05 грудня 2022 року здійснення повноважень та виконання функцій з реалізації державної політики у відповідних сферах.
Управлінням Держпраці в області видано наказ №266-к від 07 грудня 2022 року "Про звільнення ОСОБА_2", згідно з яким звільнено позивача із займаної ним посади з 07 грудня 2022 року у зв`язку з ліквідацією державного органу, відповідно до пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу".
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон України № 889-VIII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
За частиною другою статті 1 Закону України № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
За текстом частини першої статті 4 Закону України № 889-VIII державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів: 7) забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження; 10) стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.
Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону України № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
За текстом частини першої статті 83 Закону України № 889-VIII державна служба припиняється: 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); .
Згідно з частиною першою статті 87 Закону України № 889-VIII (із змінами, внесеними згідно із Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року №117-IX) підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
Відповідно до частини п`ятої статті 22 Закону України № 889-VIII у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
Відповідно до частини шостої статті 49-2 КЗпП України (у редакції, викладеній згідно із Законом України від 12 грудня 2019 року № 378-IX "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України") вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України "Про державну службу", здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу [згідно з якою "звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу] та положення частини другої цієї статті [згідно з якою "при вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством"]; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Постанова Кабінету Міністрів України від 12 січня 2022 року № 14 "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці" (далі - Постанова № 14)
Кабінетом Міністрів України Постановою від 12 січня 2022 року № 14 "Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці" ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань праці, серед яких Управління Держпраці в Івано-Франківській області, та утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці.
Зазначеною постановою установлено, що 1) територіальні органи Державної служби з питань праці, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Державної служби з питань праці і прийняттям рішення про можливість забезпечення здійснення такими органами повноважень та функцій територіальних органів, що ліквідуються. Таке рішення приймається Державною службою з питань праці після здійснення заходів, пов`язаних із внесенням до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань даних про міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці, що утворені згідно з пунктом 2 цієї постанови, затвердження положень про них, структур, штатних розписів, кошторисів та заповненням 30 відсотків вакансій; 3) міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, виконують завдання і функції територіальних органів Державної служби з питань праці, які ліквідуються згідно з пунктом 1, а саме: Південно-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці - завдання і функції Управління Держпраці в Івано-Франківській області, Управління Держпраці в Тернопільській області, Управління Держпраці в Чернівецькій бласті.