ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2024 року
м. Київ
справа № 320/34767/23
адміністративне провадження № К/990/11883/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Загороднюка А.Г.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 (головуючий суддя - О.О. Терлецька)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2024 (головуючий суддя - І.О. Грибан, судді - В.Ю. Ключкович, А.Б. Парінов)
у справі № 320/34767/23
за позовом ОСОБА_1
до Київської міської прокуратури
про визнання протиправним та скасування наказу,
установив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Київської міської прокуратури, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Київської міської прокуратури Вдовиченко М.С. № 63 від 04.09.2023 про призначення службового розслідування.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує щодо невідповідності оскаржуваного наказу вимогам закону, оскільки такий не містить обов`язкових реквізитів, передбачених пунктами 5, 10 розділу III Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, затвердженої Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202, а саме: в оскаржуваному наказі не розкрито зміст підстави для проведення службової перевірки; не зазначено факт, за яким воно проводиться, мету службового розслідування та строк його проведення. Позивач зазначає, що оскаржуваний наказ містить констатацію факту порушення позивачем вимог, заборон та обмежень, встановлених Законами України "Про запобігання корупції", "Про прокуратуру" при здійсненні наглядових повноважень, у тому числі у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 42022102100000201. На переконання позивача, таке формулювання у наказі порушує принцип презумпції невинуватості, який закріплений у статті 62 Конституції України та у пункті 2 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Також позивач зауважує, що на станом на момент прийняття оскаржуваного наказу між позивачем та виконувачем обов`язків керівника Київської міської прокуратури Вдовиченко М.С. існував конфлікт інтересів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2023, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2024, відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
4. Судові рішення мотивовано тим, що наказ про призначення службового розслідування, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, оскільки не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на його права, обов`язки та законні інтереси.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій приписів статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України до спірних правовідносин, оскільки позивач відповідно до пункту 6 розділу VI Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, затвердженої Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202, набуває певних прав, які у подальшому позбавлений можливості належним чином їх реалізовувати внаслідок протиправності оскаржуваного наказу. Заявник скарги наголошує, що відсутність обов`язкових реквізитів, незрозумілість (неконкретність) спірного наказу призводить до неправомірного обмеження позивача належним чином використовувати права, визначені пунктом 6 розділу VI Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, затвердженої Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202, чим безпосередньо впливає на його права, свободи та законні інтереси.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
9. Ухвалою Верховного Суду 15.05.2024 призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Оцінка Верховного Суду
10. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
11. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
12. Оскільки у касаційному порядку оскаржуються судові рішення, визначені у частині другій статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, судом касаційної інстанції здійснюється перегляд рішень судів попередніх інстанцій на предмет дотримання судами норм матеріального та процесуального права.
13. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів виходить із такого.
14. За приписами статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
15. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
17. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. За визначенням, що міститься у статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
19. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
20. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
21. Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
22. Зі змісту позовної заяви встановлено, що позивач оскаржує наказ про призначення службового розслідування.
23. Підстави та порядок проведення службового розслідування стосовно прокурорів Офісу Генерального прокурора, у тому числі Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а також прокурорів обласних, окружних, спеціалізованих на правах обласних, окружних прокуратур (далі - прокурори), оформлення результатів та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, службових та посадових осіб органів прокуратури при його проведенні визначає Інструкція про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, яка затверджена Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202 (далі - Інструкція № 202).
24. За приписами пункту 3 розділу I Інструкції № 202 службове розслідування - комплекс заходів, які здійснюються відповідно до цієї Інструкції з метою з`ясування обставин, що стали підставами для його призначення.
25. Відповідно до пункту 1 розділу II Інструкції № 202 приводами для призначення службового розслідування є: